内容提要：本文从法律和实践等角度分析了我国农村集体土地所有权虚置现象存在的原因。作者认为，我国现行法律虽然规定了农村土地*"农民集体"所有，但却没有明确规定"农民集体"作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决"农民集体"与农民个人的利益关系。而在实践上，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。特别是国家对"农民集体"行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚拟化了的"农民集体"只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。

关键词：土地所有权 权利主体 权能替换 超法律限制

目前，理论界有关我国农村集体土地所有权虚置的具体表现及对农村进一步改革的影响已多有论述，而对为什么会产生这一现象却很少深究。我认为，我国农村集体土地所有权虚置现象之所以存在主要有三个方面原因：法定权利主体的多级性和不确定性、所有权与使用权权能的相互替换以及国家对农民集体行使土地所有权超法律限制。

一、法定权利主体的多级性和不确定性

我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。1982年宪法第十条规定，"农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。"1987年施行的《民法通则》第七十四条将宪法中的"集体所有"具体规定为："集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。LoCAlhOST已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。" 1988年修改的《土地管理法》第八条在民法的基础上进一步规定："村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。" 1993年的《中华人民共和国农业法》第十一条也作了与土地管理法相同的规定。上述这些法律，将农村集体土地所有权规定为*制的"农民集体所有"。这就是"村农民集体所有"、"乡（镇）农民集体所有"和"村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有"。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的"农民集体"。

但现行法律却没有明确规定"农民集体"作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决"农民集体"与农民个人的利益关系。

首先，"农民集体"不是法律上的"组织"，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在*经济上的表述，不是法律关系的主体。

财产所有权是很重要的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律上的人格意义。也就是说，它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的"人"──法人或自然人（公民）。法人与自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担义务的组织。从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上来分析，"农民集体"在概念上与"农民集体组织"有着十分明显的区别。"农民集体"不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。也就是说，农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于"农民集体所有"的土地。显然这是与传统的社会主义公有制理论相一致的。 按照传统的公有制理论解释，"农民集体所有"是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，指的是属于一定区域内（乡、村、村以下）全体农民所有，即不归哪一个组织（生产合作社或村民委员会或村民小组），也不归农民个人。然而，随着经济改革的深入，我国相关的经济和民事法律的健全和发展，特别是在进行农村集体土地的确权过程中，这种没有具体组织形态和法律人格化的"农民集体"就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。为了解决这一问题，经济理论界和有关的行政管理部门都力图明确"农民集体"的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：""农民集体"是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。"行政执法部门的这种解释，在一定的意义上将"农民集体"确定为"农业集体经济组织"。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中，有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能；有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是国家征用土地却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配；有些地方则由于无法确定"农民集体"的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混乱现象。

可见，现行法律规定"农民集体"这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。

其次，如果将"农民集体"确定为"农业集体经济组织"，又会造成大量的农村土地产权不清和不稳定。

我国长期实行*所有，队为基础的农村集体所有制。１９６２年９月中国*党第八届中央委员会第十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》在第四章规定："生产队是人民公社中的基本核算单位。它实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。""生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等

[1] [2] 下一页