文章标题：关于对相对集中行政处罚权理论的辨析
一、缘起
1996年3月17日，经第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这就是“相对集中行政处罚权”理论的由来。1996年4月15日，国务院在《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中进一步指出：“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。”（国发[1996]13号）以此理论和规定为依据，首先在城市管理领域推行。1997年5月，北京市宣武区启动了相对集中行政处罚权的试点工作，尔后，国务院先后批准了北京、天津、黑龙江等省（市）14个设区市的相对集中行政处罚权试点工作。在此基础上，国务院于1999年11月18日在《关于全面推进依法行政的决定》中要求：“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。”（国发[1999]23号）此后，国务院办公厅于2000年9月下发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号）并先后批准了65个设区市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权的试点工作，统一了试点机构名称及行使相对集中行政处罚权的范围、内容。2002年8月22日，国务院认为确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。LocaLhoST为此按照行政处罚法的规定，依法授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作（国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发[2002]17号）。从理论的提出到试点、推行经历了6年的过程。随着相对集中行政处罚权的推行，国务院又于2002年10月11日提出了实行综合行政执法试点工作的意见（国办发[2002]56号）。2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》又提出了“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”（即相对集中行政许可权）
二、辩析
相对集中行政处罚权理论的提出与在城市管理领域实施已经有近10年了，它的实践结果如何？社会认同度如何？理论与实践的结合度如何？理论的框架与实践操作的同步性有什么异同？这方面的研究探索、总结提高比实践认识至少慢了半拍。
（一）关于公权法定问题
应该说，从理论框架的架构上，确立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革，他的初衷无疑是好的，对解决中国社会管理中存在的问题有很强的针对性，在实施过程中也确实不乏成功的经验，这里不一一赘述；但有点需要引起思考：一是法理上的矛盾；二是职权法定的矛盾；三是操作过当的矛盾，试述如下：
法理上的矛盾，行政职权的行使，目前有三种情况，一为公权法定，为享有行政职权的主体部门实施；二为授权，特定的国家机关；三为委托，由行政职权部门委托一个有执法权限的机构实施。许多专家学者指出，职权法定是行政法的基本原则，每一个行政主体的职权和职责都是由宪法和相关的组织法作出明确规定，而相对集中行政处罚权，恰恰违背了这一基本原则，只需要经过国务院的批准，省一级政府就可以变更行政机关的某些职权范围，实质上违反了宪法和组织法的规定。相对集中行政处罚权还涉及到公权力的调整问题。公权法定原则是我国立法的基本原则，而要调整公权仅靠国务院一纸文件是远远不够的，这里不仅涉及到公权法理，更多的是部门利益的调整，如果不从机构设置、“三定”方案上作根本性的调整，而仅仅把一些部门的某种管理权限划出来集中给另一个部门行使，这在理论和实践上都是行不通的。我们在相对集中行政处罚权理论形成以后所出台或修改的一些法律、法规、规章上都可以看出。迄今为止没有一部法律、法规、规章的法律责任是给相对集中行政处罚权部门的。有些法律责任已经明确划转给相对集中行政处罚部门的，但在法律、法规、规章中提都不提，这就给执法部门带来了困惑，相对集中行政处罚权法理何在？是否存在操作过当的问题？！
（二）关于国发[2002]17号文件存在问题
《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》（国发[2002]17号）是个好文件，从改革行政执法体制，提高行政执法效率和水平方面迈出了一大步。当前在法学界、在行政执法部门对这个文件有颇多微词，原因是多方面，如传统思想观念上对这种行政体制改革还不适应；涉及的利益调整存在疑虑；新体制的出台还有个磨合衔接期等。但也不可否认，这个文件确也有些值得相榷的地方。
1、无上级主管部门的问题。
国发[2002]17号文件明确规定：“不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。”这不仅不符合目前我国的行政体制，省、地、市、县四级构架所设部门那个没有上级业务主管部门？只有城管行政执法部门。这不但堵塞了法律救济、法律援助的一个渠道，与《行政复议法》不相符，并且在政策、业务指导等方面断了链，在利益的代言方面出现空档，导致机构编制、名称、服装、执法内容、经费来源等诸多不统一，五花八门，应有尽有，严重影响了城管事业的发展、队伍的建设，最终使党和政府的形象受损。当前，人民群众对城管执法队伍形象欠佳有其中的原因。如果说，无上级业务主管部门是这次行政体制改革的方向，那么，中央及省一级的行政机构还有存在的必要吗？当前，为了加强宏观调控，中央将一些行政部门管理权限上收，由上级业务部门垂直领导，这又是为什么？
2、职责交叉的问题
国发

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