文章标题：浅论我国行政公诉制度的构建

[摘 要]我国行政诉讼法对行政诉讼案件受理范围的限制性规定，使得国家利益、社会公共利益受到损害而又缺乏起诉人的情况下，无法得到保障，我国建立行政公诉制度已成为社会发展的必要。本文对行政公诉制度的概念、行政公诉的主体资格、行政公诉的适用范围等问题进行了探讨，以期对我国尽快建立行政公诉制度有所裨益。
[主题词]行政公诉 检察机关 行政行为

近年来，随着一些严重损害国家利益和社会公共利益的行政行为的发生，如国有资产流失、环境恶化、不正当竞争、“豆腐渣”工程等，引起了人们对行政公诉制度的极大关注。可这类案件因没有适格的诉讼主体而得不到及时、有效的司法保护。尽管行政公诉制度在西方国家早已建立，但在我国仍是立法上的一片盲区。为促进依法行政，切实维护国家利益和社会公共利益，我国有必要建立行政公诉制度。本文试图对这一问题进行探讨。
一、行政公诉制度的概念
我国由于过去长时期的坚持把“唯刑事论”作为法律的主线，体现在诉讼上，也就把公诉狭窄地理解为刑事公诉。如有的学者认为，公诉是指人民检察院代表国家向法院控诉被告人犯罪，要求人民法院对被告人进行审判的诉讼活动。[1]有的学者认为，公诉就是将刑事案件由公诉机构提交法院，并向法院陈述起诉理由，由法院对人犯进行审判，依照法律和犯罪事实定罪和量刑。[2]尽管对公诉的定义表述不一，但在公诉仅是针对刑事诉讼方面而言，则是相同的。这就事实上把民事公诉、行政公诉排除在公诉的范围之外。locaLhoST其实公诉是指国家法定专门机关代表国家进行诉讼的活动，在理论上可被分为刑事公诉、民事公诉和行政公诉。所以，我国应对公诉的范围加以扩展，应当把它扩展到民事公诉和行政公诉，而不能把它仅仅局限于刑事公诉。所谓行政公诉，就是指人民检察院代表国家利益和社会公共利益提起行政诉讼，请求人民法院对案件进行审判的活动。
二、西方行政公诉制度的起源与发展
西方国家建立行政公诉制度较早。在大陆法系国家，检察机关参加行政诉讼是与行政诉讼的产生同时开始的。如法国，早在1799年拿破仑一世取得政权后，就建立起行政审判制度，设置了国家参事院，参事院内部设置了检察处，主管行政诉讼案件的裁判。[3]德国在19世纪末开始在行政法院内设立检察官，负责对政府的违法行为向法院提起行政诉讼。[4]在英美法系国家，由于没有像大陆法系那样设置专门的行政法院，也就不可能有行政法院内专门的检察机关。在英国，授权公民或某些机构在对行政违法行为没有足够的权利提起诉讼，不享有充分的原告资格时，经检察长许可后，可借检察长的名义提起行政诉讼。因为英国行政法规定，“检察长的职责是保卫国家和公共利益，为保卫国家和公共利益，检察长有责任代表公众利益监督行政机关的行为，并提起诉讼。”[5]美国的行政诉讼制度称为司法复审制度，美国联邦总检察长有权参加任何他认为涉及国家利益和社会公益的行政案件。同时，美国判例中的“私人检察总长”理论认为，国会有权以法律指定检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查，主张公共利益。由此可见，西方国家对行政公诉制度大都予以了肯定，并随着社会的发展而不断完善。
三、我国建立行政公诉的必要性
1、建立行政公诉制度有利于完善检察机关的公诉权
资本主义国家大都把检察机关与行政机关结合在一起，也有部分国家将检察机关附设于法院内，检察机关的职能主要是国家公诉机关。而我国检察机关的职能则既是国家公诉机关，又是国家的法律监督机关。[6]由于我国长期将检察机关的公诉权狭义的界定为提起刑事公诉，造成了检察机关的公诉权的不完整，造成了检察机关在提起民事公诉、行政公诉方面的缺失。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益代表的面目出现。检察机关通过行使检察权，同破坏法律的违法犯罪行为作斗争，维护国家利益和社会公共利益。可以说，在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家和社会公益的诉讼主体。尤其是近年来一些严重损害国家利益和社会公共利益的行政行为的发生，如在非法转让、租赁国有资产，损害国家利益，行政机关怠于行使行政管理权时，检察机关提起诉讼保护国家利益的必要性显而易见；在涉及环境污染、垄断等损害社会公共利益的行政行为时，个体诉讼的困难以及缺乏诉讼效益的驱动也使得检察机关的起诉十分必要。
检察机关代表公益提起行政诉讼，是世界上绝大多数国家和地区的普遍做法。在法国，检察院是国家和社会利益的代表。在德国和日本，检察院参与的行政诉讼的范围较窄，但是确定了“公共利益代表人”制度。在英国，检察长为公益事项参与行政诉讼，对于公共机构的越权行为损害公民权益和社会公益的行政案件，检察长可以随时介入诉讼。在美国，检察官是政府的代表，代表政府行使诉讼权利，对涉及政府利益的案件和公共利益的案件提起诉讼。前苏联、东欧等社会主义国家也都有检察机关代表国家和社会公益提起行政诉讼的法律规定。新中国成立后，我国对检察机关提起、参与行政诉讼曾经有过立法和实践。如1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第5项明文规定，检察机关“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。1954年的《中华人民共和国检察院组织法》第4条第6项，也有同样的规定。后来由于检察机关一度被“砸烂”，行政公诉等制度也就没有得到应有的发展。可见，无论是英美法系还是大陆法系，无论是资本主义制度还是社会主义制度，也不论司法体制的异同，都有检察机关提起或参与行政诉讼的立法规定和成功经验。
2、建立行政公诉制度有利于加强检察机关的法律监督
前面提到，我国的检察机关既是国家公诉机关，又是国家的法律监督机关。但是，目前我国检察机关参与行政诉讼的职权范围相对非常狭小，检察机关在行政诉讼中的职权主要是进行法律监督。我国《行政诉讼法》第10条规

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