划生育"，在本质上是"服务性的避孕宣传和节育指导"，类似于西方各国的家庭计划。所以，在1962年中共中央和国务院下发的《关于认真提倡计划生育的指示》中，才一再强调，要"严防乱提口号、订指标、搞竞赛"等错误做法。虽然周恩来的

讲话中，也隐隐约约指出了一个长远控制目标——"在20世纪内，使人口净增率降到1%以下"，但这一时期，这种目标仍然没有与国家经济和社会发展计划结合在一起。

二、从节育到计划生育："文革"时期的人口控制政策（1966～1976年）

有人认为"文革"是对计划生育工作的重大破坏。但事实上，来自于"文革"的负面影响仅仅持续了3年。所以，从统计资料展现的数据上看，这10年——尤其是在1969年之后，中国的出生率表现出稳定的下降态势：从1965年的37.01‰，一路下降到1976年的19.91‰——下降了17.1‰。不无偏见地说，"文革"10年，中国人口生育数量控制工作仍然有较大进展，损失——最重的损失是对国家和地方各级计划生育委员会的冲击。比如说，刚刚建立起来的计划生育领导管理机构，同各级党政部门一起，因受到普遍冲击而陷于瘫痪、半瘫痪状态。可是自1969年各省市成立"革命委员会"开始，提倡节育的工作就被提上了议事日程。面对高速增长的人口态势（1968年净增人口2120万，1969年净增近2076万，1970年净增2114万）①「虽然人口出生率没有增长，但人口基数已非常庞大，加上死亡率的迅速下降，每年新出生人口总数显得极其庞大。」，国家领导人认为单靠节育宣传和自发避孕的政策，已经难以让高速奔跑的人口列车刹车，这才产生了依靠国家干预群众家庭人口再生产的想法，并且希望通过制订人口指标，依靠各级人口控制机构，强制性限制人口的快速增长。

这一标志性事件是：1970年，周恩来在接见卫生部军管会全体人员时，批评了把计划生育和卫生运动放在一起的做法。他说："计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题。你连人口都计划不了，还搞什么国家计划！"[1]159

正因为有周恩来的指示，1971年由国务院下发的《关于做好计划生育工作的报告》才第一次提出，在第四个五年计划期间，要使人口自增率逐年降低，力争到1975年在城市降低到10‰左右，在农村降低到15‰以下。这个计划被写入到"四五"计划中（1971～1975年）。这预示着中国计划生育工作的正式开始。在此之前的人口控制政策，仅仅是国家鼓励、媒体宣传的节育。而在此之后，则是国家制订指标，层层控制落实并限定育龄妇女的生育数量。不管是卫生部门，还是其他党政部门——甚至于包括"单位制"下的企业管理机关，都将计划生育工作列为日常性工作。所以，中国的计划生育，与西方的家庭计划截然不同，它是政府行为的重要组成部分。

考虑到这些，李宏规在多年之后的一篇文章中这样写道：1973年，人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和年度计划，正式提出了"晚、稀、少"，"一个不少，两个正好，三个多了，一个家庭有两个孩子最理想"的口号①「实际上，这些口号在60年代初期就曾经被提出过。另外，关于避孕药具的免费问题，在1970年，财政部、卫生部就下达了《关于避孕药实行免费供应的通知》。在此之前的1965年到1970年，避孕套已经由3分钱1只降低到1分钱1只。」。避孕药具在国内已经批量生产的基础上扩大供应，费用由"减"改为一律免费，并要求送药具上门②；「毛泽东主席曾经批示：要送药具上门。」卫生部修订了《节育手术常规》，规范了节育技术指导工作，并规定节育手术的受术者不仅实行免费，还有带薪假期；在一些地方的中学开设了青春期生理卫生课和人口教育课，广泛宣传计划生育。③「李宏规：《中国计划生育领导管理机构的历史变化》，见中国人口信息网。」

自此开始，是否响应国家号召自觉晚婚晚育，就与一个人思想的先进程度密切联系在一起。故"文革"时期我国的初婚平均年龄，在城市和农村，都较前一时期有了长足提高。第五次人口普查数据显示：在1965年到1969年结婚的城市男性，平均初婚年龄由"文革"前的24岁上升到了25岁。而农村中的男性，也一直保持了23岁初婚的相对较晚年龄④。「"文革"时期，人民公社、队为基础、三级所有的基层政权结构，具有极大的行政控制力。如果生产队不出具证明，村民就领不到结婚证。」城市女性也在1967年将平均初婚年龄提升到了22岁（在1974年提高到23岁）；镇的女性在1967年将初婚平均年龄提高到了21岁（1974年提高到22岁）；农村女性的平均初婚年龄虽然长期保持在20岁，但在1973年则提高到了21岁。初婚年龄的提高，在很大程度上降低了出生率和妇女总和生育率。

这一时期，人口数量控制措施由宣传教育和节育转变为国家计划，成为历次"五年计划"进行指标限制的重要内容。比如说，"五五"计划中就写入了十分过激的指标——在1980年要将城市自增率降低到6‰，将农村自增率降低到10‰。避孕药具不仅实现了免费供应，而且被"送货上门"，有效推动了"晚、稀、少"（晚：晚结婚，男不得早于25周岁，女不得早于23周岁，城市可略高；稀：两胎间隔4年左右；少：最多生两个孩子），并将人口节制任务由城市、镇等推广到了农村。在那个政治至上的年代，为推广计划生育，甚至于搞出了"计划生育领域的阶级斗争"，不仅将某些不理解计划生育，不响应计划生育政策，或者没有实行晚婚晚育的人，标签为"对伟大领袖毛主席有关计划生育的指示学得不好"，而且还无限上纲，实施政治攻击和打击。

正因为如此，笔者才认为：虽然"文革"给国家的日常政治生活以重大破环，但在计划生育政策的执行上，却是有力的。那种认为"文革"十年中国计划生育工作遭受过重大破坏的看法，是不全面的。

三、过激指标与随后的政策波动（1977～1988年）

"五五"规划要求在计划执行末期——1980

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