政策的这种改革走向，却稳定了干群关系，在某种程度上也挽回了计划生育工作的紧张局面。

更重要的是，这种开小口、堵大口的做法，比较全面而又符合实际地形成了中国特色的以计划生育为人口控制方式的经验。这个经验的核心是"晚、稀、少"，而不是"一对夫妇只能生一个孩子".事实上，在此之后的政策，就是城乡之间、地区之间和民族之间有别的政策：城市一对夫妇生育一个孩子，乡村一对夫妇可以平均生育一个半孩子①，「在很多农村地区，这一政策被总结为"头胎是男孩，终身不准怀；头胎是女孩，持证五年怀".」少数民族可以较汉族生育更多的孩子。正因为如此，国家计生委副主任赵白鸽在2004年7月15日答记者问时才说："这个政策实际上是根据中国每一个地区的经济和社会发展状态所确定的一个多元化的生育政策"，而不是一孩化政策。

该时期中国计划生育政策推行中得到的最大教训，就是在2000年将总人口控制在12亿之内计划的突破，在公开信中强调的很多问题，终于逐渐暴露出来了。2000年就迎来了老龄化社会、人口出生性别比日渐高涨、劳动力无限供给的状态在"民工荒"过程中显示着有限性。由于控制到12亿之内的目标无法完成，故在1986年12月，国务院召开了由各省、自治区、直辖市主管省长（主席、市长）参加的全国计划生育工作会议。会议讨论了20世纪末控制人口的目标，提出将原定"12亿以内"改为"12亿左右".但这个目标仍然比较高，故在后来，国家计生委和国家计委经过测算研究，于1987年编制和颁发了全国人口总数到20世纪末控制在12.5亿之内的计划。事实证明，这个计划是一个相对科学的计划。

四、低生育水平的到来与持续走低（1988年至今）

在总结了20世纪80年代人口生育政策推行的教训之后，中国的计划生育政策开始稳定和成熟。再加上社会经济的发展、人口流动率的增加、女性初婚年龄的进一步推迟等，中国在从农业社会转型为工业社会过程中终于迎来了低生育率、低自增率和低死亡率局面。尽管如此，国家在制定"八五"和"九五"计划时，还是一再放宽总量控制目标：将1987年制定的"在2000年把总人口控制在12.5亿之内"扩展为"七五"和"八五"计划的"在2000年将总人口控制在13亿内，在2010年将总人口控制在14亿内".这个

指标在"九五"计划和"十五"计划中（在2010年将中国总人口控制在14亿之内，在2020年将总人口控制在15亿之内）被一再重申。逐渐放宽的总量控制目标，进一步减轻了地方政府的计划控制压力，使计划生育政策推行过程中的矛盾充分缓解——也就是说，80年代曾经一度出现的激进指标已经被成熟和现实的指标体系所取代。

"计划生育"的多元化政策，适应了中国民族众多、幅员辽阔、地区社会经济状况差异较大的特色。由于在农村不强制推行一对夫妇只能生育一个孩子的政策，由计划生育所导致的干群矛盾开始减少。再加上"三为主"方针的确立（避孕为主、宣传教育为主、经常性工作为主），广大群众比较广泛地接受了改进后的计划生育政策，有条件地转变了自己的生育观念。各级政府和计划生育部门，将计划生育工作与发展农村经济相结合，与帮助农民勤劳致富奔小康相结合，与建设精神文明幸福家庭相结合，这在制度设计上尽可能多地避免了计生政策推行中的行政命令和强制作风。但越来越让人担忧的是，在下调婴儿出生性别比方面，国家政策还显示不出应有的力量。要完成国家计生委的政策目标——在"十五"期间使出生性别比升高的势头得到有效控制，"十一五"期间使出生婴儿性别比趋向正常，在2020年基本解决出生性别比偏高问题等任务，还十分艰巨。

从1990年开始，中国的人口出生率稳定下降。1990年是21.06‰，1991年是19.68‰，1992年是18.24‰，1993年是18.09‰，到1994年降低到17.70‰——终于降低到了比1979年实行"晚、稀、少"时期的17.92‰更低的水平。以后的趋势，也仍然是一路下滑，直到1998年降低到15.64‰，并由此使中国人口的自增率降低到了10‰以下的9.14‰的水平。而该年中国市镇人口的自增率为8.36‰——仍然高于"五五"时期的计划目标（在1980年要将城市自增率降低到6‰，将农村自增率降低到10‰）。

可见，即使经过多年艰辛努力，那种在20年前渴望达到的激进计划指标，也很难实现。但这时候，中国的人口结构却发生了重大转变，由成年型社会转变为老龄化社会。值此之际，2001年12月29日颁发了《中华人民共和国计划生育法》（2002年9月1日施行），将原有的政策性规定法律化为："国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。"

在计划生育法和计划生育政策的严格执行中，21世纪初期这几年，中国人口的出生率继续下滑，在2004年降低到了12.29‰，虽然死亡率较2003年稍有上升，但自增率却降低到了5.87‰。全年共出生人口1593万人，除去死亡人口外，净增加761万人。原来认为"独生子女结婚可以生两个孩子"政策会刺激出生率的提高，现在还没有出现这种局面——生育率最早降低的上海市已经连续多年保持着户籍人口增长率为负的态势，北京市户籍人口的增长率也停止了增长。

第五次人口普查表明，中国65岁及以上人口占总人口的比重，农村已经达到7.35%，市镇已经达到6.30%，农村人口的老龄化水平已经超过了城镇。在计划生育政策的严格执行过程中，受性别偏好影响，人口出生性别比自20世纪80年代中期开始上扬，在第五次人口普查时已经达到了116.50.城市家庭的少子化趋势，使得独生子女对未来的养老极其担忧，城市家庭抚养关系中出现4∶2∶1结构的可能性大大增加。中国的青年壮工人数，在高等教育招生规模的迅速扩张、制造业企

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6] 下一页