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对监狱生产管理体制改革的经济学分析           
对监狱生产管理体制改革的经济学分析
更新时间:2009-10-6 14:22:52

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一、中国监狱企业双重目标的矛盾
中国监狱企业自诞生之日起,就要面对双重目标的矛盾。一方面,作为监狱改造与惩罚罪犯手段的载体,惩罚与改造罪犯是监狱企业必须遵循和完成的社会目标,而追求经济效益又是企业生存发展的必要条件。

监狱企业双重目标矛盾的直接表现就是监企不分的管理体制。长期以来,监狱与监狱企业的资产混在一起,责、权、利关系相互重叠矛盾,大部分监狱仍沿用监狱工作中的人事制度、分配制度、劳动用工制度等行政手段直接管理企业,忽视市场经济中企业运行的客观经济规律,使监狱企业始终处于监狱附属物的地位。由于监企合一的管理体制,使监狱企业失去了与国有企业进行同步改革的大好机遇,以致监狱企业在市场竞争中“先天不足”,反过来,监狱企业支持监狱改造的功能(即社会效益)也难以发挥出来。

事实上,在市场经济条件下,中国监狱企业所面临的问题并不是偶然的,世界各国的监狱管理面临同样的问题,甚至,世界各国的“社会规制企业”也面临着同样的问题。
监狱作为国家专政机关,长期以来,各国监狱管理千篇一律地由政府行使其责任,所以,监狱组织可以被归于“公共物品”的范畴,具有一般“社会规制组织”的诸多典型的特征。事实上,监狱管理与监狱企业目前面临的问题,与其他社会规制组织所面临的问题十分相似,因此探讨监狱管理与监狱企业的改革不能离开世界各国社会规制组织改革的大背景。

社会规制组织的普遍特点与问题:
第一,社会规制组织的多目标问题。lOcalhOST社会规制组织一般都存在多种目标。例如,自然保护区一方面需要利用其资源尽快创造经济效益,另一方面又要防止资源被破坏;邮政、电信、电力、交通等网络产业既要为社会公众提供最好的服务,同时又要确保自身的经济效益,否则也难以实现其社会效益。同样,如前所述,监狱组织即要保证实现改造、惩罚罪犯的社会目标,又要将企业效益放在一个重要的位置,否则难以保障改造罪犯的条件。

第二,国家垄断。由于社会规制组织的特殊性,其业务一般为国家垄断。监狱企业更是特殊的国有企业,长期一直处于国有独资、监企合一的状态。
第三,国家政策与法律调控。从大多数工业化国家的情况看,对于社会规制组织的政策调控主要体现在实施管制政策和补贴政策两个方面,管制是为了避免重复建设造成资源浪费,同时,规范经营者的行为,防止造成资源配置的扭曲;这些产业经营亏损了,政府也必须给予财政补贴,因为它们属于公用事业和基础设施。法律调控则主要体现在制定有关行业的单行法和反垄断法对该行业的豁免有机的结合。

第四,内在动力与外在压力不足。社会规制组织大多是国有国营,加之政府政策的保护,从而由于体制和经营机制等方面的原因,其内在的经济扩张动力与外在压力明显不足。因而导致在市场经济条件下,企业效率与经济效益低下。监狱管理与监狱企业效率低下,其主要原因也在体制与经营机制等方面。

二、监企分开的本质——以多组织单目标取代单组织多目标
近20年来,在全球范围内,基础设施产业的放松管制运动风起云涌、私有化和竞争的主旋律交相辉映;而且伴随着全球经济的一体化,跨国竞争更是愈演愈烈。各国政府不得不改革原有的管理体系,纷纷通过改善激励管制、私有化和引入竞争促进本国基础设施产业的快速发展,以迎接国际化竞争的挑战。改革的主导方向是打破垄断、引进竞争。

中国自然垄断行业也已经和将要进行改革:电力工业部在1998年的政府机构改革中被撤销,由国家经贸委承担电力工业的政府管理职能。1997年初成立的国家电力公司承担国有资产的经营职能、企业经营管理职能和国有资产保值增值责任。目前省级电力管理体制改革按照“政企分开、省为实体”的原则基本完成,厂网分开、竞价上网的做法正在逐步推开。民航是中国自然垄断行业较早打破国家垄断的行业,中央企业和地方企业共同竞争,航线、机场、飞机保有量和运营总里程等增长速度很快,服务质量也有较快提高,在服务行业中公众的满意率较高。目前,中国的邮政和电信已经分开经营。1998年国务院机构改革中,原邮电部撤销,新组建信息产业部,作为电信行业的主管部门。国务院机构改革前,中国的电信服务由中国电信和中国联通两家经营,联通的经营规模远远不及中国电信,其业务在一定程度上还受制于中国电信。最近,信息产业部根据国务院批准的中国电信的改组方案,根据业务种类将中国电信划分为7个独立的公司。

近10年来,社会规制组织的改革浪潮同时影响着监狱与监狱企业管理模式的变革。
新加坡议会通过了《新加坡矫正更生公司法》,组建新加坡复员技训集团(简称score公司),作为国家批准的法定机构。其主要职责是:经营全国监狱生产,负责各监狱的生产项目、原材料供应、产品销售和技术管理;负责对罪犯的培训;为刑满释放人员介绍职业;协调私人企业在监狱内设工厂,安排罪犯劳动。国家给予score公司不少优惠政策。

加拿大监狱生产的改革比较成功①。80年代后期,加拿大监狱局成立监狱局劳动服务公司(简称corcan)来管理监狱劳动,其有利之处在于,可以通过更透明的社会成本、更具商业化的财务管理、更易于与私人企业建立关系,对市场需求变化的反映能力更强和以更靠近私人企业的标准来培养罪犯的职业技能。corcan已开始对其产品和服务进行改革,以便向更多的部门提供更多的产品和劳务服务。同时,corcan还在越来越多的私营企业主的帮助下,以比以前更系统的方式去开拓新市场。corcan是监狱局的下属机构,但它基本采取市场模式来运作,它与联邦监狱之间并没有从属关系。作为一个专门公司,corcan通常只是为罪犯提供职业培训和工作机会,并负责产品的生产设计和市场销售以及运营盈亏。对于监狱来说,原来监狱劳动的组织、管理和盈亏等工作剥离给corcan统一管理,这无疑对监狱工作人

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