关于推进党的执政方式改革的若干思考

党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出了科学执政、民主执政、依法执政的要求，为进一步改革和完善党的执政方式指明了方向。我们在认真学习和深刻领会四中全会精神基础上，就推进党的执政方式改革问题进行了一些思考。

一、 党的现行执政方式存在的主要问题

我们党的执政方式目前正处在深刻的转型过程中。

建国以后，我们党逐渐形成了以党的一元化领导为根本特征的执政模式。在这种执政模式中，党坚持“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的领导原则，通过党自身强大的领导体系和组织体系，对社会政治经济生活实行全面、直接、集中统一的领导；党主要依*开会、发文件和周期性动员群众搞运动的方式来推动工作的开展，形成政策治国和运动式工作方式的工作机制；权力授予机制主要依*党组织自上而下的任命制；党组织和政权组织特别是政府形成一种指挥和执行的关系，党和社会大众之间形成一种管理和服从的关系，党组织和党员、上级和下级组织是一种单纯的命令和服从关系。这种执政模式的形成与我们党在长期领导革命斗争过程中形成的领导体制、工作方式有着密切的关系，同时与我们建国后选择计划经济体制有着密切的关系，党的一元化领导体制和计划经济体制形成一种相互增强的关系。党的一元化领导体制和计划经济体制有其历史必然性和合理性，在相当长的时间里发挥过积极作用。但与此同时，这种执政模式使党处于一种领导一切、决定一切、管理一切、包办一切的地位，党政不分，以领导代替执政，由此导致各级政权组织功能难以发挥，社会处于消极服从、整齐划一、缺乏自主性和生机活力的状态。loCaLhOst这种执政模式实际上使党不能有效开发和利用国家和社会这两种政治资源来巩固自己的执政地位，不能有效开发和依*各级党组织和党员这一宝贵政治资源来增强自己的执政优势，不能制约党的最高领导人的决策失误形成有效的纠错机制。

改革开放以来，我们党在领导改革开放和建设社会主义市场经济体制过程中，正在探索一种新的执政模式。80年代，我们党按照党政分开的思路，积极推进党和国家领导制度改革，各级党组织选派党的领导干部进入政权机关担任领导职位执掌政权，各级政权组织逐步开始独立负责地开展工作并依法行使职权，政权外党组织的领导开始逐步朝政治领导、思想领导和组织领导的方向转变。但在党政分开改革的过程中，出现了党政双轨权力系统彼此争权难以协调的问题，形成了俗称“双头蛇”的党政二元权力结构，“党不管党”和“党只管党”两种不良倾向都开始出现。90年代以来，党组织对政权组织和社会领导的力度逐步加大，出现了党组织进入国家政权之内进行执政、党组织在国家政权之外干预公共权力运作和传统的党组织在国家和社会之上直接行使公共权力进行一元化领导这三种执政模式因素同时并存的混合型执政方式 。三制并存的执政方式在运行过程中暴露出以下一些问题：

（一）党介入国家政权的方式有待改进：党介入国家政权的方式实际上是党获得民众授权管理国家的起点。目前通行的是党政领导干部自上而下的选拔任用制度，它实际上是一种任命制。在干部任命体制下，权力授予主体是上级党委，党政领导干部主要对上级负责而非对当地民众负责，党政领导干部保持党与人民群众血肉联系的内在动力严重不足。党管干部应当是分级分类科学管理，事务类和专业技术类公务员应当由专门的机构管理，对法官、检察官的管理方式应当不同于其他类型公务员，但目前仍是由有关职能部门实行集中统一管理。以上级选拔代替民众选举，以内部人选举代替委任、考任和聘任，各类干部管理方式雷同，其结果是造成党员和民众对地方各级党政领导人的产生缺少发言权，地方政府向地方民众负责并积极回应民众要求的责任政治难以落实，同时专业化政府也难以建立。

（二）党政双轨权力系统容易造成地方党政领导权限交*难以协调：目前在中央一级已经比较好地解决了党政关系问题。党的总书记通过法定的民主选举程序担任国家主席和中央军委主席，同时负责提名政府总理人选，从而保证了所掌握的行政权的完整性和统一性。中央政治局常委会由党务系统、人大、政府、政协、纪检等各大系统领导人组成并由党的领袖主持，成为一种卓有成效的协调机制。而地方党政系统由于授权方式不合理，行政权力分割，权限交*产生严重的矛盾和内耗。各级地方党政主要领导人，均由上级党委提名和任命，授权来源完全相同。地方党委负责人掌握着地方政府组成人员的人事任免权，地方政府首长则掌握着财政收支的支配权，地方党委和地方政府对经济社会事务的领导权和管理权的内容和和范围在很大程度上是重合的。地方党政系统部分机构设置重叠，领导分工交*，工作权限和职责相互交*，如对农业、政法、宣传、教育、文化等工作，党委有分管副书记，政府有分管副市长，行政权力被人为切割开来，出现双重领导体制。这样，为了保证地方行政权的完整性和统一性以更好地履行自己的职责，地方党政一把手都力图强化自己的权力，难以协调，矛盾很多，内耗严重，执政效率受到极大的影响。

（三）运作公共权力方式的人治化色彩较为浓厚：在立法工作不断取得可喜进展的同时，依*党的政策治国的传统工作方式仍然富有生命力。有些地方党政联合发文依然盛行，习惯于通过开会、发文件、口头指示等方式部署工作，而不习惯于依法办事。遇事习惯于“抓一把手，一把手抓”，强调“一把手一抓就灵”。实行一把手负总责，什么工作都是一把手是第一责任人，一把手担任名目繁多的小组组长，责任无限导致权力无边，容易形成一把手“大权独揽，小权不放”的现象，违背了行政管理的基本规律，即行政管理工作应当保障机构岗位职责法定，各有其权，各司其职，各负其责。人治化行政还有一个重要特点是神秘化行政，决策过程和决策结果都对公众保密，缺乏透明度。这种权力运作方式是滋生腐败的温床，同时也是导致党政机构惰性增加工作效率下降的重要原因。

（四）政府间管理体制不顺，领导方式不合理：政府间管理体制未能

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