农民合作经济组织法已列入十届全国人大常委会立法规划，广大农民期盼多年的立法工作已正式启动。如何使农民合作经济组织法成为一部质量较高、认同度较高、操作性较强的法律，需要对涉及该法的几个关键问题进一步研究，以期进一步统一认识。 一、关于立法的着眼点 农民合作经济组织立法，既要基本符合国际公认的合作制原则，又要符合中国社会主义初级阶段的基本国情，还要体现与时俱进的时代特征。农民合作经济组织立法要做到“三个有利于”：有利于农业和农村经济的健康发展，有利于维护农民的合法经济权益，有利于农村基本经营制度的稳定和完善。 有利于农业和农村经济发展，是指这部法律要从解决千家万户小生产与千变万化大市场的矛盾入手，针对当前农村经济组织制度不完善的缺陷，对市场经济条件下发育起来的农民合作经济组织进行制度设计。这种制度设计，首先是促进，其次是规范，规范是为了更好地促进。这一点与西方国家的农民合作社法有较大区别。在有着上百年合作经济发展历史的西方国家，合作经济组织的制度设计侧重于规范，而在农民合作经济组织起步较晚、小农经济思想深重、农村地区经济发展差异较大的我国，对农民合作经济组织的制度设计应侧重于促进。也就是说，先促进，后规范，先多样化，后规范化。如果只从本本出发，从概念出发，对西方的东西照搬照套，把门槛搞得很高，把农民合作经济组织法搞得很繁琐，那就不利于发展。 有利于维护农民的合法经济权益，是指这部法律要体现党和政府重视提高农民组织化程度和支持农民合作经济组织的政策导向。在现阶段，农民是特别需要扶助的弱势群体，党和政府以及其他组织要为他们提供具有特殊重要意义的扶持和服务。LocalHost改革开放20多年来，我国农民已经置身于市场经济的大环境中，若还是单家独户与其他经济主体打交道，在经济交往中就必然处于不平等的地位，而这种不平等还被表面的平等掩盖着。如果农民长期分散，这种不平等就会长期存在。农民改变经济交往中这种不平等地位的重要途径，就是组织起来，只有组织起来，才能真正获得平等的市场主体资格。农民组织化程度提高了，政府对农民的扶持和服务，就增加了一条有效途径。反过来，农民合作经济组织又能成为落实党和政府的农村政策的助手。这种双向运作的结果，会形成双赢的局面。因此，对农民合作经济组织进行制度设计，一定要把是否维护了农民的合法经济权益作为出发点。 有利于农村基本经营制度的完善，是指通过农民合作经济组织立法，要稳定和不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本的经营制度，这是载入宪法的。农村改革以来的实践表明，为农民提供服务的社区性集体经济组织，在不少地方作用发挥得不够好，而建立在农民自愿基础上的合作经济组织则成为为农民提供服务的有效途径和重要载体。由于这种组织是在市场环境中成长起来的，更具生命力。因此在立法中，不是仅仅把农民合作经济组织看作一种经营方式，而要把它作为农村的一种特殊的、具有生命力的企业制度来设计，这种特殊的企业制度，是农村基本经营制度的重要组成部分。 二、立法中要认真研究的几个问题 (一)对农民的界定 按照户籍统计，我国现有9．2亿农民，按照居住地统计，我国现有7．8亿农民，这l亿多的差距是农民外出进城务工。对农民界定，是按身份界定，还是按职业界定。按职业界定，凡从事种、养业和直接为种、养业进行产前、产后服务的劳动者，都界定为农民。按身份界定，凡是有农村户口的，便是农民。但户籍制度正在改革，如江苏省和其他一些地方已实行了城乡统一的户籍制度，对此如何处理，要认真研究。 (二)对农民合作经济组织社员资格的界定 目前有两种主张：一种主张实行封闭性的社员资格，另一种主张是实行开放性的社员资格。封闭性的社员资格是指，只有农民，符合入社条件，自愿加入，才能成为社员。社员要严格贯彻一人一票原则，限制股金分红。持这种主张的理由是，农民合作经济组织是社员自助性的组织，如果社员的资格开放，容易背离为农民服务的方向。这种主张，体现了合作社运动初期的传统的合作社原则。开放性的社员资格是指，农民合作经济组织应允许非农民进入，允许法人进入，允许外来资本进入，不拘泥于对股金分红的严格限制，对外来资本赋予一定的投票权，允许合作社有雇佣劳动。理由是，封闭的社员资格不利于农民合作经济组织引进资金和人才，不利于提高经营水平，不利于竞争。 从国际上看，合作制初期的社员资格大多是封闭的，近些年随着市场竞争的加剧，一些国家在立法时，社员资格逐步开放。日本农协组织发展的历史较长，其社员资格分为两类：一类是农民以及从事农业活动的合伙公司或从事农业活动的其他公司，称之为正式会员，享有投票权和选举权。另一类是非农民，包括居住在农协所在地区的居民，或被认为适合使用农协有关设施的人，以及农协所在地之外的农业合作组织等。后一类为非正式会员，不享有投票权。值得注意的是，随着农村城镇化的加速，农村人口与城镇人口的居住界限越来越模糊，农村正式会员数目逐渐减少，而非正式会员数目逐渐增加。 在我国，是否允许非农民及其他法人组织加入农民合作经济组织，要看是否促进了合作事业的发展，不必拘泥于本本。当然允许的程度，不能改变合作社的性质。 (三)对农民合作经济组织的界定 1995年国际合作社联盟(ica)第3l届大会对合作社作出了新的定义，这个定义被国际劳工组织(ilo)《合作社促进建议书》(2002年6月20日第90届国际劳工大会通过)完全认可，这是一个关于合作社界定的国际性标准。这两个组织对合作社的定义是：“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体”。合作社的原则有七条：自愿与开放的社员资格；民主的社员控制；社员经济参与；自治与独立；教育、培训与信息；合作社之间的合作；关注社区。合作社定义中的“联合所有”(jointly—owned)不是“共同所有”(common—owned)，“联合所有

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