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陈华生:深化农村改革的构想           
陈华生:深化农村改革的构想
正文 农村改革,在上世纪八十年代初,以家庭联产承包责任制为 标志,全面展开了各项改革,取得了辉煌成果,促进了经济和社 会发展。由于社会的不断发展变化,农村的发展遇到了不小的困 难。深化农村改革的问题,已经摆到人们的面前。 本文本试从农村土地产权、经济管理体制和社会管理体制三 个方面,提出深化农村改革的构想。 一、深化农村集体土地产权改革的构想 (一)农村集体土地产权的缺陷。产权,即财产所有权,是 指财产所有人在法律规定范围内的物(财产)占有、使用、收益 与处分,并排他干涉的权利。是最具有重要地位的物权,又是唯 一完全的充分的物权。现行农村集体土地产权体系,土地产权主 要划分为土所有权、土地使用权(含土地承包经营权)。 1、集体土地所有权的主体不明。国家所有土地所有权的主 体,法律规定得很明确,《中华人民共和国土地管理法》第二条 规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”,而农村 集体土地所有权的主体,则法律没有作出明确规定。对农村土地 相关内容作出规定比较早的法律是,1986年4月12日频布 的《中华人民共和国民法通则》“集体所有的土地依照法律属于 村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者 村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所 有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”这一规定,似乎是明 确了,不过其中的“或者村民委员会经营、管理”就更加使集体 土地所有权主体模糊了。对当时来说,原生产队级的集体经济组 织和村民委是两个牌子一套人马。在实践中并无大碍。lOCalhOST但是,过 后村民委改设在原大队级,原村民委级(原生产队)设村民小组。 实质上已经是“此村民委非彼村民委”了。现行的《中华人民共 和国土地管理法》规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集 体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经 分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由 村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、 管理。”这一规定,也似乎明确,即,集体土地所有权主体分为 三类,一是乡(镇)集体经济组织农民集体;二是村集体经济组 织农民集体;三是村内两个以上集体经济组织(原生产队的继承 者)农民集体。由于法律没有对农民集体土地的所有权规定由谁 代表“农民集体”行使,从而使这个法律规定模糊起来了。加上 其中规定的“或者村民委员会经营、管理”和“或者村民小组经 营、管理”就更加使农村集体土地所有权主体模糊起来了。使人 误解为农村集体土地的所有权人,一是属“集体经济组织或(和) 村民委员会”、“集体经济组织或(和)村民小组”;二是“村 内的一切农村集体土地都属村民委员会所有”。例如,某地级市 的规定“本办法所称的农村集体土地的所有权人,是指依法成立 的农村集体经济组织或者村民委员会”。法律法规规定用“或者” 一词,怎样理解?一件物品,或者甲或者乙,是谁快就是谁还是 谁势力大就是谁?如果说这个规定的本意是,甲不存在就属于乙, 那还好理解。可是一个国家这么大,上千万个组织都是甲不存在 吗,两个同时存在怎么办?原先甲不在后来又出现,怎么办?由 于法律规定的不明确和不一致,使农村土地所有权主体产生模糊, 在实践中出现了混乱。特别是全国没有统一规定必须设立农村集 体经济组织,不少地方就没有设立而由村民委和村民小组代行管 理,有些村民委员会就认为自己是村内一切集体土地的所有权人, 就出现任意调整、收回村内各个集体经济组织(原生产队级)农 民的承包地、任意发包、出卖村内“四荒”的现象。在土地被征 用时,竟不经过土地所有者的集体经济组织及其农民,就以土地 所有者的身份办理征地手续,并任意支配征地费。 2、农村集体土地使用权的权能没有充分利用而淡化。 按有关法律规定,我国农村集体土地使用权分为建设用地使 用权、农用土地使用权(直接用于农业生产土地使用权、“四荒” 即荒山、荒沟、荒丘、荒滩土地使用权)。除《中华人民共和国 土地管理法》中规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设 的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。” 和“确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养 殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共 和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”的 以外,其他的农村集体土地使用权并没有登记发证管理,事实上 农村集体土地使用权的权能没有充分利用而被淡化了。例如,农 村早年建造的旧房屋的宅基地的土地使用权没有实行登记发证制 度;又如,承包地的土地使用权不明。从现行的法律来看,土地 承包经营权似乎不完全等于土地使用权。这就存在这么一个问题, 即承包地的土地使用权随所有权留在集体经济组织里,或者土地 使用权随土地承包经营权转移到土地承包经营权人。如果土地承 包经营权流转了,其土地使用权是否随其流转。可见,农村集体 土地的土地使用权在这两方面被淡化了。 3、农村集体土地产权的权能有限,权利不平等。表现在: 集体土地被征用征收时,农民不能直接参与商谈,缺了处分权; 征地补偿费标准被法律上限,而土地所有权变成国有后,其使用 权进入市场则价格无上限;集体所有和国有只是主体有别,而土 地是没有任何差别的,但法律在保护上却有明显的倾向性,不符 合“权利主体平等”之法理。另外,产权流转制度不健全,也是 农村集体土地产权的一种缺陷。尽管我国制定了加强农民集体土 地流转管理一些政策规定,但总体说来,禁止的比放开的多,限 制的比鼓励的多。 (二)深化农村集体土地产权改革的设想。 土地作为一种不动产资源,无论归谁所有或使用,权利人都 无法将其转移,因此,农村集体土地的改革应主要体现在土地资 源的珍惜与合理利用上。应从国情出发,遵循既不能违背我国土 地的生存保障、收益和就业三大功能,又符合农村经济健康向前 发展、提高农村生活质量水平和安民心稳天下的原则,来进

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