随着我市城市现代化建设步伐不断加快，城市规模不断扩大，我区东部地区作为城市规划区的组成部分，以优越的地理、自然条件，越来越凸显出其重要的经济建设和开发价值。根据市政府的规划，2003年起，我区东部地区将陆续开发建设南京国际高尔夫球场、南京软件园、经五路、聚宝山商品住宅区等一批重点、大型项目。这些项目的建成，将根本改善东部地区的面貌，改善投资环境，拓展发展空间，提升我区的综合经济实力，为实现“科技强区、环境立区、文化兴区”的发展战略提供新的经济增长点。该地区的开发建设能否顺利进行，将直接关系到我区东部地区开发的战略布署，关系到我区2003年总体工作目标任务的完成。

当前，东部地区开发的首要任务是做好征地拆迁工作。该地区的土地主要是农村集体土地。我区作为传统的“城区”，对城市国有土地的拆迁经验丰富，但对于农村集体土地的征地拆迁，相对缺乏工作经验，尚未形成系统、全面、具体的工作思路和方法，而东部地区大面积的征地拆迁工作即将开始，该地区的征地拆迁工作，量大、面广，涉及4000余户，1万余人口。我院高度重视东部地区的征地拆迁工作，院党组专门召开会议进行研究，以为区域经济建设服务的高度责任感，将东部地区的农村集体土地征地拆迁中存在的问题作为我院今年创建服务型法院的一个重点课题，展开调研，并结合我院审理国有土地拆迁案件的经验进行了思考，力图为区委、区政府的工作决策提出一些参考和建议。

一、概况

（一）调查对象：我们以目前区城镇综合开发公司正在实施征地拆迁工作的红山街道小营村为调查对象：

1、地理、人口及经济概况。LoCAlhoST此次征地拆迁范围涉及小营村第二、第三生产队等，计196户，532人，其中农业人口232人，居民300人，具有合法权属的房屋面积计11,000余平方米，违法建筑4,000余平方米。从地理区位和社会综合情况上来看，该地区属于典型的城郊结合部。总体而言，该地区地势较低，耕地条件差，主要作物为树苗等，经济欠发达，农民总体收入较低，存在贫富不均的现象，农民住宅房屋面积较为悬殊，面积较大的达700余平方米，小的则只有40余平方米。该地区外来人口较多，房屋出租是当地农民的一项重要的经济来源。

2、项目概况。该地段建设项目为墨香山庄商品房开发、经五路（宽45m）、华飞路东延（宽24m）、营苑南路东延（宽24m），此次征地拆迁期限自2002年11月18日起至2003年1月18日止，计二个月。

3、适用政策法规情况。目前我市对于农村集体土地征地拆迁，适用宁政发[2000]86号《南京市建设征用土地补偿和安置办法》（主要内容为规定了拆迁房屋实行实物安置及附属物的货币补偿，以下简称86号文），和宁政发[2001]21号《南京市征地房屋拆迁货币补偿细则》（主要内容为规定了拆迁房屋的货币补偿，以下简称21号文）的规定。根据21号文的规定，对于农村集体土地征地拆迁，21号文效力优先，21号文未有规定的，适用86号文，即目前我区东部地区农村集体土地征地拆迁，全部适用货币补偿，不再进行实物安置。

（二）调查方法。我们在对小营村征地拆迁项目进行调查的同时，与我区城镇综合开发公司进行了座谈；以区政府法制办的名义抽调专门人员实地参与了两户“钉子户”的动迁调解；先后走访了市国土局、房产局等行政执法单位，详细了解了相关政策规定；与部分郊县法院以及上级法院就法律适用问题进行了充分的研讨；有选择性地对比研究了北京市、深圳市、上海市、宁波市、重庆市、武汉市等大城市关于农村集体土地征地拆迁的相关政策规定。

二、征地拆迁主要法律问题的研究与分析

在城市建设发展过程中，与群众利益最紧密，矛盾最突出，难度最大的就是房屋拆迁问题。而在房屋拆迁工作中，又数城市规划区内城郊结合部的农民集体土地的征地和房屋拆迁问题最难处理。目前国家还没有制定和颁布城市规划区内因城市建设需要,依法征用集体土地后农民房屋拆迁补偿安置的专门法规，因此，解决城郊结合部农民房屋拆迁问题，缺少必要的法律规范。但城市建设的发展，依赖于旧城改造和对外拓展，这就无法回避农村集体土地上的房屋拆迁问题。因此，首先需要就城市规划区内农村集体土地征地拆迁的相关法律问题进行研究。

（一）农村集体土地征地拆迁的法律性质

小营村征地拆迁过程中，许多被拆迁人认为，该地早已在2000年被征为国有土地，因此，现在进行的拆迁活动，应当按照南京市政府203号令进行货币补偿，这是拆迁过程中存在的重大争议之一。也就是说，按照市政府203号令，拆迁人与被拆迁人之间是平等的民事主体关系，这就将征地与拆迁划分为两种性质的行为，即征用为行政行为，拆迁为民事行为。我们认为，仅从南京市政府86号文、21号文来看，应当将征地拆迁界定为行政行为。86号文和21号文的依据是《土地管理法》，该法第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制；国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。这种国家征用是典型的行政行为。21号文第二条规定，征地房屋拆迁，是指国家因建设需要，依法将农村集体土地征为国有土地所涉及的居住房屋拆迁……。因此，征地拆迁总体上是行政机关的行政管理活动，是行政行为，这一行为的标的是土地，至于房屋拆迁，则作为土地征用过程中对地上定附着物进行补偿的内容，整体上仍然包含在征用这一行为之中。2002年《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定，因城市开发建设征用集体土地实施房屋拆迁的，其拆迁补偿安置办法由设区的市人民政府参照本条例另行制定，这就以地方性法规的形式给市政府进行了授权。因南京市政府出台的86号文和21号文已单独对农村集体土地征地拆迁进行了规定。南京市法院系统对此也采取了比较务实的态度。因此，就目前形势而言，现实的

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