根据海关总署关于职能调整的一系列有关文件的规定，海关缉私警察负责查处*、违规等行政违法案件，这对于自成立以来一直查办刑事案件的缉私警察来说是一项全新的业务。如何尽快适应形势的需要，更新执法观念，确保行政执法工作的连续性是缉私警察亟需解决的问题。笔者认为，要做好行政执法工作，缉私警察应从以下六个方面转变观念。

一、重刑事执法轻行政执法的观念

1999年海关缉私警察组建以来，依法对14955名*犯罪嫌疑人采取了强制措施，其中移送检察机关7791人，打击*取得了经济和*上的显著成效。在办理刑事案件的长期实践中，缉私警察形成了一整套行之有效的做法，积累了丰富的经验。刑罚制裁比行政处罚更为严厉，但并不能据此认为“刑事执法中对证据要求严于行政执法，行政执法没有必要象刑事执法那样严谨”。对于刑事执法来说，刑事案件办理的是否成功首先要经检察机关的审查，海关缉私警察认为已构成*罪嫌疑，即可把案件移送检察机关。在职能调整前，即使检察院作出不起诉决定，缉私警察可以将案件移交海关调查部门处理。而行政处罚由海关调查部门作出，缉私警察不再和当事人直接接触，从而避免了行政复议和行政诉讼的发生。在一定意义上讲，检察机关是缉私警察的最后一道屏障，或者说是一层过滤器。

职能调整后，缉私警察可以独立行使立案调查、审理，然后根据案件具体情况作出是否予以处罚的决定等行政执法权，因此，缺乏刑事执法程序中检察机关审查的一环。这种一条龙式的行政处罚作业模式的最终结果是：如果当事人对处罚决定书有异议，申请复议或提起诉讼，作出处罚决定的行政机关直接面对的将是上级机关或司法机关。LOcalhOsT如果出现适用法律错误、违反法定程序等情事，则行政处罚决定将被复议机关或司法机关变更、撤销，甚至引发行政赔偿的法律后果，因此其法律责任和社会影响之重大丝毫不亚于刑事执法。因此，行政执法和刑事执法两者在办案要求上虽有所差异，不能等同视之，但绝不能有所偏废，厚此薄彼，而应该树立高度重视行政执法的意识。

二、重海关内部文件轻法律法规的观念

我们常说行政处罚要以法律为准绳，要有法律依据，这里的依据应该指严格意义的法律和行政法规，而不是海关总署或者总署司局发布的有关文件。因为根据《行政诉讼法》第五十二条、五十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，而部门规章仅仅是参考。因此，海关行政处罚的法律依据只能是《海关法》和《海关法行政处罚实施细则》（下称：《实施细则》）。《海关法》和《实施细则》具有相对稳定性，《海关法》虽经修订，但毕竟是较为原则性的规定，对违法行为及其处罚未做详尽的规定，而《实施细则》又不能与修订后的《海关法》相配套，致使其缺乏操作性。

海关业务有其特殊性，随着国家政策的变动和对外贸易的发展，海关监管经常要面临新问题。为了及时应对新问题，确保海关既严密监管、又高效运作，海关总署制定了大量的部门规章和内部规范性文件来指导，虽然在领会法律条文、解决疑难等方面起到了指导作用，但也部分出现了与《行政处罚法》等有关法律的原则甚至是某些具体法律规定不一致的地方，而有些规范性文件在新的法律出台生效后，没有做相应的修改。加入wto后，行政执法应该公开，增加透明度，对行政管理相对人规定权利义务的所有规范性文件应该公开发布。对此，应该坚持两个原则：一是海关行政法规、部门规章、内部规范性文件不能与《海关法》、《行政处罚法》等法律相抵触；二是在行政处罚中不能引用部门规章作为定性量罚的依据。

例如：《实施细则》第八条规定：“*行为在三年以后发现的，可以从轻或者免除处罚。”而《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”一般对“法律另有规定的除外”的理解是指《治安管理处罚条例》中的六个月的处罚时效。由于《实施细则》是1993年修订实施的，而《行政处罚法》是1996年颁布施行的，《实施细则》没有做相应的修改。按照《立法法》第八十七条关于“下位法不能违反上位法”的规定，《实施细则》的关于“三年”的处罚时效是无效的，在实践中应以《行政处罚法》规定的“二年”为执法依据。

再如，《中华人民共和国海关关于违法内销或者转让加工贸易保税货物处罚办法》（下称《办法》）以总署令第76号规定下发，署法[1999]636号文规定：“各海关在依据《办法》实施处罚，制发《处罚决定书》时，应同时引用《海关法行政处罚实施细则》和《办法》或《意见》和《办法》的相关条款。”《海关总署关于执行〈关于违法内销或者转让加工贸易保税货物处罚办法〉有关问题的通知》（署法[2000]11号）也规定：“《办法》是为了进一步明确对加工贸易是违法内销或转让加工贸易保税货物行为的行政处罚而制定的，其中有关行政处罚的主要规定（《处罚办法》第六条的规定除外），均属于对《实施细则》有关条文具体适用的规定和立法解释，不是新设立的处罚，其适用的时间效力与《实施细则》相同。”从上述规定看，部门规章可以直接在处罚决定书中引用。但随着时间的推移和认识的深化，这种立场已发生了转变。《海关总署关于转发广东省高级人民法院《司法建议书》的通知（署法发[2002]167号）第四条规定：总署发布的各类规章和规范性文件（如《海关总署关于明确“合法证明”的含义的通知》，[89]署调字第500号）是为了便于各关进一步统一理解法律、行政法规的规定，统一处罚尺度，原则上不宜作为海关行政处罚的依据，不得在行政处罚决定书中引用。因此，我们在行政处罚过程中的执法依据还只能是《海关法》和《实施细则》，不能因为有个内部规定就以为简单地照搬规定处理案件。

三、重实体轻程序的观念

中国立法的一个显著特点是侧重于实体，忽视程序，法律法规对实体方面的规定远远多于对程序的规定，这种不均衡的表现直接导致了不少执法人员的头脑中形成了一种根深蒂固的观念，即只要实体正确、适用法律依据准确

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