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土地林地确权行政案件的审理裁判研究           
土地林地确权行政案件的审理裁判研究
护林地森林资源和合理开发利用原则。保护林地森林资源和合理开发利用原则是指政府在实施土地林地确权时应考虑有利于环境保护的前提,作出的处理决定应利于保护林地森林资源和合理开发。土地本身就是一个生态系统,土地、土壤及其附载的森林、草原等都是环境的构成要素,对土地林地的破坏会造成对环境的破坏,保护土地林地就是保护环境。合理利用土地、保护林地是改善环境和保护生态系统的重要方面。在处理有关土地林地权属纠纷时,尤其是处理各方均没有合法有效的权属凭证的土地林地权属纠纷时,更应坚持保护林地森林资源和合理开发利用原则,以利于资源环境的保护和利用,保持生态平衡。
第六、有利于团结稳定原则。有利于团结稳定原则是指政府在实施土地林地确权时,应本着促进争议各方搞好团结,保证社会稳定的原则进行土地林地确权。国民经济各部门、各行业的生产建设都离不开土地及林地,尤其在农业生产中,土地林地是最基本的生产资料,农民将土地和林地视为“命根子”,司法实践中,土地林地权属纠纷基本上发生在农村,当事人的矛盾一般比较尖锐,因土地林地权属纠纷引起的械斗也不鲜见。因此,在处理土地林地权属纠纷时,坚持有利于团结稳定这一处理原则,对化解矛盾、解决纠纷有着不可忽视的重要意义。
六、复议前置问题
对于解决土地林地权属行政争议的途径,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定,土地所有权和使用权争议,由人民政府处理,当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。《中华人民共和国森林法》第十七条规定,林木所有权和林地使用权争议,由当地县(自治县)级或者乡(镇)级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。《中华人民共和国行政复议法》第六条第(四)项规定:“对行政机关作出的关于确认土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的,可以向行政机关申请行政复议”。行政复议和行政诉讼都是由不服具体行政行为的公民、法人和其他组织提出的,于是存在着一旦公民、法人和其他组织不服行政机关对土地林地权属争议作出处理的具体行政行为时,究竟应当采取哪种途径解决行政争议的问题。寻求救济中申请行政复议与提起行政诉讼孰先孰后,这一问题对土地林地权属争议行政案件的受理影响十分关键,笔者的看法是:
第一、要正确认识我国行政复议与行政诉讼的基本关系。行政复议和行政诉讼是我国目前解决行政争议的主要途径。二者是解决行政争议两种不同的法律制度,行政复议是一种行政系统内的救济途径,属于行政监督的一种类型,而行政诉讼是一种司法救济途径,属于司法监督的一种。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定:“公民、法人或其他组织申请行政复议,行政机关已经依法受理的,或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议。”由此可见,我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则,以行政复议前置为例外的。所谓行政复议前置是指依照法律、法规规定,公民、法人或其他组织不服行政机关的处理决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,必须先向行政机关申请复议,对行政复议决定不服的,才可以向人民法院起诉。在此情况下,公民、法人或其他组织在法定复议期限内未申请复议或者在复议期间,都不能向人民法院提起行政诉讼,只有等到复议决定作出后才能起诉。因此,行政复议与行政诉讼是两种不能同时运作的制度,公民、法人或其他组织无论选择哪种救济途径,只能依据有关规定,有选择、有秩序地进行,而不能“脚踏两只船”同时使用这两种制度。
第二、法律和法规对土地林地权属行政案件以行政复议为提起行政诉讼的必经程序,也即行政复议前置的规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款明确规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼”。该法强调是“应当先申请行政复议”而不是“可以先申请行政复议”,也就是说法律规定了行政复议为对土地林地权属行政案件提起行政诉讼的必经程序,也即行政复议前置。其实,对土地林地行政案件是否应当先申请复议的问题,有关的法律、法规在不同时期有过不同的规定,在1990年国务院发布的《行政复议条例》的规定中,土地林地行政案件被排除在复议范围之外,主要理由是这类案件属于行政机关居间处理民事纠纷的行为,与行政机关管理行政相对人的行为,在性质上是完全不同的。在1994年10月国务院修订发布的《行政复议条例》的规定中,允许公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为申请复议。但1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》仍规定公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为可以直接向人民法院起诉。从以上看出,法律、法规对土地林地行政案件在提起行政诉讼前是否需申请行政复议的规定有着这样一个从“排除”到“可以”到“应当”的过程。
第三、土地林地权属行政案件实行行政复议前置的优点。为何规定行政复议为对土地林地权属行政案件提起行政诉讼的必经程序,

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