【关键词】土地使用权 土地流转 原因 规模经营

1978年，发生在安徽凤阳的“小岗试验”，点燃了中国农村改革的导火索，一种崭新的经济制度——农村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革历程已经证明，农村土地承包制的全面推行，从根本上改变了中国农村的面貌和中国农民的命运。随后农村家庭联产承包写进了《宪法》。从上世纪80年代后期开始，农村集体土地使用权流转在全国悄然兴起，很大程度上又巩固和促进了家庭联产承包制，加快了农村经济的发展。现在国家把农村集体土地使用权的流转写进多部有关法律，确立了我国农村土地流转的法律地位。因此，有人把土地流转比作又是一次土地革命――中国第三次土地革命。
一、土地流转的原因
我国农用土地的流转开始于1985年，先是沿海一些发达地区悄悄萌芽了承包土地经营权的自发性流传，进而向内地蔓延，从自发流转发展到有顺流转，至今已有18年历史。农村土地流转的真正原因是农村生产力发展的结果。从农村实行联产承包责任制后，农村劳动生产率有了很大的提高，出现了大量的富余劳动力，农村劳动力转移人数逐年增加，同时农业比较效益低，农民弃田打工；从另一方面看，农业发展一定的程度需要土地规模经营。土地承包中遇到了一些新的问题。在这种背景下，为了适应农村生产力的发展，土地流转在一些地方悄悄兴起。它是我国农村在家庭承包制度的基础上的一项重大制度创新。具体的原因如下：
1、为解决农村的实际问题而发生土地流转。农村承包土地经营权之所以发生大规模的流转，在很大程度上与中国农村的现实危机有关。lOcalHosT农产品价格持续低迷，而用在种子、化肥、农药和灌溉用水等生产成本有增无减，农业税费却居高不下，使得种田效益十分低下，一些地区承包土地甚至成了“亏本买卖”。在城市和沿海劳动力市场开放的情况下，农民纷纷外出打工。打工收入比种田收入高得多，如安徽一个同等劳力在家种地的纯收入只有外出打工（约4000元）的1/4～1/3。打工收入已成为家庭收入的主要来源，一定程度上弱化了农民对土地的依赖程度。如此情形之下，承包地被不少农民视为“负担”，他们不愿再种田，有的农民全家踏上进城打工、经商谋生道路，大量土地因此撂荒。正是在这种背景下，让土地流转到愿意种田的人手中，就成了解决土地撂荒危机的必然选择，在不少农村地区，这是促成承包土地经营权流转的原始动机。
此外，非农产业和农业生产结构调整，要求土地连片集中高效；工商企业、“三资”企业介入农业开发，要求有专业化、成规模的原料生产基地与之配套，以改变有效的技术服务不足的问题；等等；这些问题的解决导致了农村土地流转的发生。正是解决我国农村际问题，土地流转在我国许多地方兴起。
2、为土地适度规模经营，提高土地效率而发生土地流转。土地小规模的家庭经营必然导致农业的兼业化，兼业化必然导致土地利用率低，农业固定资产利用率低，工作效率低，农业生产成本高，同时小规模经营也使产、供、销的成本大幅度增加。为了提高土地效率，必须走土地适度规模经营之路，要求土地适当集中，土地集中必须通过市场行为，即通过土地使用权合理流转使土地相对集中。世界银行一份研究报告指出：当人均ｇｄｐ低于500美元时，农民以分散的自给自足土地经营为主，当人均ｇｄｐ大于1000美元之后，土地的商业运用和市场价值才能显现出来，表现在土地拥有者有转让土地的愿望，土地经营者有扩张规模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效应。以此为标准，我国大部分地区，特别是东南沿海地区，人均ｇｄｐ都超过了1000美元。从国家的政策来看，国家在稳定农民长期承包土地权利的基础上，积极倡导土地要向部分高效农副产品经营行业集中。一些地区，特别是发达地区或劳动力转移较多的地区，把土地适当集中，包给种田能手经营，取得了较多的经济效益。可以说农业适度规模经营是近年来土地发生流转的重要原因之一，也是未来现代化农业发展的方向。
3、国家的政策、法律促进了农村土地流转。我国农地使用权流转政策是十分慎重的，逐步放开的，土地流转是逐步发展起来的。农村集体土地使用权流转从自发到合理有序流转、从少到多，完全是国家从我国农村生产关系和生产力发展要求出发，先后出台了允许土地流转的政策和法律、法规，使土地流转这一新生事物在广大农村发展起来，特别是农村劳动力转移较多地区和发达地区。1984年中央1号文件规定：“自留地、承包地均不准买卖，不准出租、不准转作宅基地和其它非农用地”。又规定：“鼓励土地逐步向种田能手集中，社员在承包期内，因无力耕地或转自他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意由社员自找对象，协商转包，但不能擅自改变向集体承包的内容。转包的条件可以根据当地情况由双方商定”。1988年4月七届人大一次会议通过的宪法修订案对总纲第十条增加“土地使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月七届人大常委会五次会议通过的土地管理法修正案也相应地在第二条增加了第三款：“国有土地集体土地使用权可以依法转让”。后来发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第31条指出“在坚持土地集体所有制的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权。允许土地使用权依法有偿转让，少数经济比较发达的地方，本着群众自愿的原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度的规模经营，提高农业劳动生产率和土地利用率”。1998年修订的土地管理法更简洁地规定：“土地使用权可以依法转让”。1998年10月党的十五届三中全会决定指出：“土地使用权的合理流转，要坚持自主、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让，少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”2001年12月，中央又专门出台了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》来引导和规范农村土地流转。新出台的《土地承包法》第二章第五节也规定：“通过

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