改革开放以来，我国粮食生产连续上了几个大的台阶，粮食供需呈现总量平衡、丰年有余的局面。农业结构进行战略性调整，使我国的主要农产品供给成为历史上最丰富的时期。但自1999年后，我国粮食连续减产，2003年回落到20世纪90年代初期的水平。目前粮食库存比较充足，供求是平衡的，但如果减产趋势持续或恢复缓慢，必将危及国家粮食安全。一旦粮食供求形势逆转，不仅影响农业发展和农民增收，还将动摇国民经济基础。因此，要采取更加积极有力的政策措施，努力提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全。
一、影响我国粮食安全的几个因素
从长期看，我国人口增长、耕地面积减少、粮食需求增长的趋势不可逆转。按照我国城乡居民目前的食物结构和发展趋势，预计未来3年，我国粮食的需求量将达到5000亿公斤以上，年均增长65亿公斤，年均增长1.3％。
我国粮食供给面临的形势是严峻的，表现在：（1）耕地锐减。由1996年的19.51亿亩降至2003年的18.51亿亩，7年减少了1亿亩，每年平均减少1428万亩。在减少的1亿亩耕地中，生态退耕占62％，农业结构调整占18％，建设用地占14％，灾害损毁占6％。同时，新增耕地质量差，占用的多是好地、熟地，补充的多是边缘地、劣地、生地，耕地的实际生产能力在下降，东部减少一亩地的产量，西部新开两亩地也补不回来。目前，全国人均耕地仅1.44亩，为世界人均水平的45％。全国已有600多个县的人均耕地面积低于国际公认的人均0.8亩的警戒线，1／3的省区市人均耕地不足1亩。lOCaLHoSt随着工业化和城镇化的快速发展，对耕地的占用还会继续增加。（2）粮食增产的技术支撑能力不强。我国目前缺少像矮化水稻、矮化小麦和杂交水稻、杂交玉米那样的带有革命性的增产品种，缺少增产效果显著的成熟配套技术。农业科研缺乏集中优势兵力进行重大课题攻关的平台，也缺乏有效配置各种科技资源的协调机制，资源分散、研究重复、形不成合力。农业技术推广体系改革滞后，满足不了农民的科技需求。（3）农业基础设施投入不足，欠账较多。1998年国家实施积极财政政策以来，加大了对农业基础设施建设的投资力度，但结构不够合理，主要用于大江大河治理和生态环境建设。由于历史形成的城乡二元经济结构格局，国民收入分配格局长期不利于农业、农村和农民，农业投资欠账太多，农业基础设施仍然薄弱，粮食生产抗灾能力不强，成灾率上升。
二、我国粮食问题的特征
粮食作为特殊商品，具有5个特征：（1）粮食供给的价格弹性大，粮食需求的价格弹性小。粮食是特殊商品，与一般商品的供求规律不同。一般商品的需求规律是，价格上升，需求下降，价格下降，需求上升。但人们对粮食的消费需求是刚性且基本稳定的，价格再变化，需求都是一个常量。从供给看，价格对粮食产出的影响很大，粮价高了，农民就会多种粮，粮价低，农民就会少种粮，收益是农民种粮的参照系。这种规律决定了粮食既不能多，又不能少，而粮食生产的特点恰恰不是多就是少。（2）粮食生产的周期性和波动*织，调控难度大。粮食生产既有自然风险，又有市场风险。市场风险就是粮食价格变化带来的粮食生产的波动性，市场价格的不确定性，带来生产的不确定性。自然风险与市场风险交织，加剧了粮食生产的波动性。粮食储备可以调剂丰歉余缺，但储备过多会增加费用，储备过少又不足以抵御风险，是个两难选择。粮食政策是系统工程，生产、流通、储备、补贴等要统筹考虑。（3）粮食问题具有“放大”效应。粮食是必需品，供需稍趋紧张，就可能引发大的波动，带来连锁反应。20世纪80年代末（1987－1988年）和90年代初期（1993－1995年）的两次严重的通货膨胀，都与粮食供给出问题、粮价大幅度上涨有关，二者相互推波助澜，国家不得不进行收缩性的宏观调控。（4）粮食问题具有“羊群”效应。我国有2亿多农户，生产的同构性强。居民消费也有从众心理，买涨不买落。生产也跟风，消费也跟风，一哄而上，一哄而下，要么增幅很大，要么减幅很大，导致粮食调控的难度大、成本高。（5）粮食政策具有“滞后”效应。粮食生产受自然因素影响大，农户经营规模小，调控有滞后性。今年的政策，明年才能见效。因此，处理粮食问题要未雨绸缪，短期政策与长效机制结合。
三、衡量粮食安全的标准
概括说是5个“不低于”：（1）不低于95％的粮食自给率。国际上一般通用的标准是：一国粮食自给率≥90％为可以接受的安全水平；一国粮食自给率≥95％为基本上实现了自给。1996年我国政府发布的《中国的粮食问题》白皮书把我国的粮食自给率确定为95％以上。近些年，国际市场粮食贸易量大体为2300～2400亿公斤，我国的粮食自给率每降低1个百分点，就会挤占2个百分点的世界粮食市场份额。（2）不低于18％的粮食储备率。联合国粮农组织把年末粮食储备和商业库存占年度总消费量（简称库存消费比）的18％定为粮食安全储备水平。（3）粮食人均占有量不低于400公斤。从我国改革开放以来的经验看，人均占有粮食高于400公斤，粮食安全有保障，有时会出现结构性、地区性剩余。在350～400公斤之间，是紧平衡。低于350公斤，会发生粮食危机。我国还把产区人均储粮3个月、销区人均储粮6个月作为衡量各地区粮食安全的一个标准。（4）基本农田面积不低于16亿亩。（5）粮食播种面积不低于16.5亿田。
四、改革开放以来的儿次粮食波动与政策调整
（一）第一次调整（1979－1989年） 党的十一届三中全会后，农村实行家庭承包责任制，国家同时大幅度提高粮食价格，调减粮食收购数量，极大地调动了农民的生产积极性。1979年国家统购粮价格提高20％，超购价提高50％，6种粮食价格（小麦、稻谷、玉米、高粱、大豆、谷子）的平均价格提高了21％，由每50公斤10.64元提高到12.68元。同时，调减粮食收

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