53年《选举法》对农村与城市每一个人大代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4：1，省、自治区为5：1，全国为8：1。1995年选举法修改后，农村与城市每人代表所代表的人数改为4：1。从全国人大代表的构成来看，真正属于农民身份的人大代表不足5%。在十届全国政协2238名委员中，真正的农民委员只有1名。[28]此外，在参与本国公务上，农民被长期限制和剥夺了担任公职的权利和机会。自从1950年代城乡二元户籍制度建立以来，从中央到地方，各级国家机关录用工作人员，首要条件就是具备城镇户口，这就使拥有农村户口的广大农民被完全排除了担任公职的可能性。虽然陈永贵成了当时国务院副总理，但这仅仅是特例。近些年来一些地方在报考公务员时开始突破传统的窠臼，把眼光投向了农民。2002年9月8日山东省1413名农村青年与城市考生一样参加了全省公务员录用考试，这是山东省农民第一次获得竞考县级党政机关工作的权利和机会。因此，当务之急是赋予农民这一参与主体平等的*参与权利。其次，必须培养农民这一参与主体的现代公民意识。现代公民意识，要求广大农民以国家主人翁的精神去主动关心国家*事务并参与进去。然而我们看到，广大农民仍缺乏这种公民意识。现有的大多数农民的*参与行为，都是以维护自身的经济利益为目标，而不是出于公民的责任感，出于对自己的权利和义务的认识。此外，我们还看到广大农民仍摆脱不了残留的封建意识，以村民自治为例，现有的村民自治中出现了很多宗族势力操纵选举的现象，这就是传统的族民意识在作祟。再者，必须提高农民的*参与能力。一直以来，我们十分重视对公民进行宏观*价值观的教育，但是公民怎样关心国家大事和行使民主权利，民主权利的功用何在，公民如何通过*手段争取和满足自己的利益等一系列问题，我们在进行*社会化时，并没有讲或没说清楚。所以公民参与*时，仅仅感到参与*是为了履行神圣的权利或听从领导人的召唤，表示对国家大事的关心或对领导人的效忠，并没有将行使公民权与维护自己的利益联系起来，不知道应该如何行使自己的民主权利以及如何运用法律武器来保护自己的民主权利和利益，不知道如何才能实现有效地参与。*参与能力较低的状况普遍存在。[29]因此，今后要注重对农民的*参与能力的培养，使其能够很好的参与到*中来。
（二）就*参与的方式而言，笔者认为法治下的农民*参与方式必须实现以下的三大转化：
第一，是从传统的革命型*参与方式向建设型*参与方式转换。“革命”是本世纪80年代以前中国公民*参与的基本形态和主旋律，也是推动社会进步和制度创新的工具性、价值性手段。革命型参与方式以大规模群众性、周期性*运动为参与的基本形式，而且总与暴力或准暴力参与相伴随，这体现了革命所具有的质的规定性。从法治的视角来看，这种崇尚无序、暴力的参与方式给法制和社会稳定带来了极大的破坏。我们要建设法治国家、*文明就必须摒弃这种无序化、暴力型的*参与方式，因此，我们必须实现革命型的*参与向建设性的*参与方式的转换。笔者认为，建设型的*参与方式应具备三个要素：首先是参与的合法化；其次参与的有序化，也就是有序的*参与；再次是参与的非暴力化。
第二，由动员型*参与向自主型*参与方式的转换。动员型*参与是中国*党领导革命和建设事业中形成的颇具特色的参与范式。它以党自上而下强有力的组织系统、坚持不懈的科学理论的宣传与灌输、深入细致的思想*工作、党员的先锋模范作用和一整套行之有效的方法和技术，激发人民的*热情、思想觉悟和参与欲望，并使之投身到党领导的伟大事业中去。但是，伴随着过分集中的*体制的形成，动员型*参与方式本身的弊端也明显地暴露出来。如长官意志、家长作风、官本位现象、忽视公民权利和利益行为以及唯上、*依附、参与的被动性和盲目性等等。这种以对公民*参与自主性的否定为特征的体制性缺陷，严重地阻碍着人民当家作主的积极性、创造性的发挥。[30]虽然伴随着村民自治的发展进程，农民的自主参与意识有了一定的进步，但我们仍然可以看到这背后仍存在很大的政府动员、推进的影子。要实现这一转换，关键还在于农民的现代公民意识的培养，这将会是一个漫长的过程。
第三，从*型*参与向理性型参与方式的转换。*型*参与是以朴素的*感情和*热情为基础的参与方式。参与者的大多数对*制度性质的了解还停留在表面的简单常识的层次，对*体制及其运作程序的了解和认识就更少，甚至一无所知。对自己的参与行为、后果以及应负责任缺乏理性审视。浓厚的感*彩成为参与的支撑点。理性参与是在参与者的大多数具有一定的参与知识、技能和资本基础上形成的参与方式，人们对参与的规则、方式、后果有正确或接近正确的认识。[31]改革开放20年来，中国农民的*参与出现了从*型参与向理性参与方式转换的基本趋势。广大农民不再像以前那样对*领袖的号召一味*盲从，更多的是学会了从自身的经济利益出发来决定*参与的动机和态度，他们更加注重*参与的实际效能和*参与的投入与产出的比例。
（三）就参与的内容而言，首先，必须要实现从执行性的参与到决策性的参与，从社区性的事务到国家性的事务的转换。一直以来，中国农民的*参与更多的体现为一种执行性的参与，即农民只是执行中央政策、响应党的号召的工具，而没有参与到中央或国家事务的决策过程中。另一方面，农民所能参与的*内容的范围被限定在农村社区的范围内，内容也主要涉及农村居民自己的日常事务管理，既不触及最低级的乡镇国家权力，也与上层建筑和意识形态无涉。[32]这也反映在人大代表和政府官员的选举上，当前中国农民只能选举县乡两级的人大代表（很大程度是形式化，前已述及），而不能选举市、省、全国的人大代表，也不能选举最基层的乡镇干部。农民基本上无法参与国家权力的运作，被排除在整个国家事务管理的进程之外。此外，就是村民自治这一农民自身日常的事务的管理，也常常受到来自党和乡镇基层国家权力的干涉。因此，农民的*参与内容实际上范围非常窄，高层次或较高层次的*参与基本没有，而低层次的自治又意义有限。其次，参与的内容是与参

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