【关键词】农村政策回顾评论
一、2004年农村政策思想的变化及其背景
2004年政府的农村工作有许多可圈可点之处。《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年中共中央1号文件）反映出新一届领导集体坚持“以人为本”，关注社会弱势群体，塑造社会公正的新的施政理念。1号文件对前一时期的农村工作做了总结，更集中地体现了新领导集体发展农村经济、增加农民收入的战略思想和基本政策安排，其意义十分深远。2004年出台的大量有关农村工作的法律、法规和政策，反映了新的施政理念，一个新的政策平台俨然形成。
1号文件进一步明确了农业和农村改革的市场化方向，并为政府实现对市场的宏观调控、强化对农业的财政和金融支持确立了基本政策框架。1号文件强调了在农业生产要素流动和农产品市场流通中市场调节的基础性作用，将有利于提高各种资源在农村经济中的配置效率，增加农村经济的活力。同时，1号文件提出的一系列政策措施加大了国家财政对农业的支持力度，有利于克服单纯市场调节出现的“市场失灵”弊端，增强作为弱势群体的农民和农民组织在市场竞争中的地位，对我国经济的整体协调发展产生将积极意义。
1号文件抓住了我国农业和农村发展中的主要矛盾，并揭示了矛盾背后的深层次问题。全国农民收入连续多年增长缓慢，城乡收入差距持续扩大是困扰我国经济和社会发展的难题。这个难题是我国农业和农村内外环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构之下各种深层次问题的集中反映。增加农民收入，从根本上说要实现中国社会经济的两个转变，一个是经济结构转变，农业占国民经济的比重要缩小，效率要提高；另一个是大部分农村劳动力要转移到城市经济部门，更大规模地实现城市化，创造出工商业反哺农业的条件。lOCalHOSt这两个转变不顺利，农民增收的问题就难解决。农民增收背后就是这两个转变的条件问题。1号文件正体现了新一届领导集体促进这两个转变的全面的政策安排。中央政府决定在短时期内停止向农民征收粮食或粮食的货币等价物，破天荒地给几千年来政府财政依赖农民的历史划上了一个句号，这给新的体现“以工促农，以城带乡”战略思想的许多政策的出台吹响了前奏曲。
2004年农村改革的另一个重要特点是地方政府积极响应中央的号召，在深化农村改革中努力创新，富于进取精神。不少省市提前做了减免农业税的工作，使中央的政策目标有望早日实现。北京市不仅宣布取消了专门针对农民的一切税费征收，还出台了保障农民工在城市务工平等权利的地方法规。广东等一些发达省份借助自己的经济优势，积极筹措资金，加大对农业的支持力度，新的政府反哺农业的政策初露端倪，在落实中央“以工促农、以城带乡”方针方面走到了前列。湖南、江西和云南等省积极探索乡村治理的新路子，为建立乡村和谐社会做了积极探索。
从2004年下半年开始，中央陆续出台了一系列宏观调控措施，特别是把住土地供给和信贷资金两个关键的闸门，一方面对部分过热的行业“釜底抽薪”，另一方面遏制了耕地的流失，加强了提高农业综合生产能力的重要基础，同时也为农业发展提供了更加宽松的金融环境。
2004年中国农村政策的变化有深刻的背景。
首先是中国的*方针发生了变化，中央政府确立了“建立和谐社会”的总的治国理念。这与2003年中国*的关键词“以人为本”形成高度衔接。当高度复杂的、形式化的*片语最终凝结成“和谐社会”这样一个词语之后，一切方显得豁然开朗。对和谐社会的解读，各个社会集团自然有所不同，但这个词一旦成了政府的*用语，其力量要大了许多。中央政府*理念的变化反映在农村工作上便是一系列政策的变化，这些变化集中到一点，是政府开始缓和乃至行将结束对农民的经济控制。
其次是中国经过20多年的改革开放，国家*经济社会正处在结构转变的关键时期，并深刻影响着农村发展的前景。任何国家处于这样一个时期，农民都或多或少处于弱势地位。能否在这样一个时期给予农民强有力的支持，不仅决定执政党建立社会公正的执政理念能否落实，更关乎全社会的稳定发展和持续繁荣。把农民的利益放在重要地位，把农村发展放在经济发展的首位，把农业的基础地位稳固下来，是中国当前最大的*。从这个意义上说，中央1号文件的发布和实施确立了中国长远发展的*基石。
最后，从近几年农村和农业经济的发展以及农民收入变化的状况看，形势的确不容乐观，迫切要求中央农村政策发生改变。一段时期，我们在农村改革的市场化方向上出现过摇摆，对农民收入增长和农村发展带来了不利影响。 1997~2003年7年中，农民人均收入年增长为4%，低于城镇居民收入增长7~8%的水平，致使城乡收入差距在不断扩大。1990年代中期前后，中国经过了5年粮食丰收的可喜局面， 但1998年以后粮食产量持续减少，开始产生对粮食市场的压力。从各方面情况看，要满足国内粮食市场的基本平衡，国家必须付出更多的努力。从城乡经济关系看，土地、劳动和资本等资源在城乡之间的流动仍然显示出“二元结构”矛盾在加深的严峻现实。农村耕地流失严重，失地农民增加，征用土地的补偿标准不合理，并引起了极大的社会矛盾。农民在城市兼业的环境没有明显改善，农村劳动力向城市转移的速度放慢。农村金融在农村合作基金会清理之后并没有获得很好发展，农业生产和农村经济很难得到信贷支持，农村资金向城市流动的趋势没有转变。
上面这些因素突显了中央政府深化农村改革的迫切愿望。令人高兴的是，近几年国家经济形势总体上有好转，特别是国家财政收入连年大幅度增加，给中央财政调整支出结构，真正贯彻“多予、少取、放活”的农村工作的基本方针提供了重要条件。
二、2004年农村主要政策
2004年中央政府的各项关键改革政策紧锣密鼓推出，让人颇有目不暇接之感。这些政策可以分为下述几个方面：一是调整国家和农民的关系，扩大对农民基本权利保护的力度；二是调整农民和社会各方面的关系，提升农民的社会地位；三是调整农村社会的内部关
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