一、新“三农”政策的三大支柱
始于2003年下半年的新一轮宏观调控，是在部分行业过度投资、物价上升的压力开始显现、经济出现局部过热的态势下启动的。同时，由于部分行业过度投资，土地、资金等要素大量转向非农产业，加之种粮比较效益低等原因，导致近年来我国粮食生产和农民收入一直在低谷徘徊，城乡差距呈不断扩大之势。基于这样的背景，新一轮宏观调控有着明显的“三农”指向。2004年初下发的中央一号文件，是中央加强和改善宏观调控的重要之举，更是对“三农”政策做重大调整的启动性信号。中央一号文件突出了促进农民增收这个主题，同时也涉及到“三农”的各个方面。为配合一号文件，中央随后又连续出台了一系列重农政策。这些政策措施的出台，构建起了新“三农”政策的基本框架。由于“三农”问题是对农业、农村、农民问题的概括，构成新“三农”政策基本框架的就有相互联系的三大支柱。
（一）新农业政策 农业是弱质产业，在新一轮宏观调控的大背景下，为了发展粮食生产，强化农业基础地位，国家及时对农业政策做出了重大调整。刘文将农业政策的这一重大调整概括为4个方面：（1）中央的一号文件成为我国新农业政策的基础性文件；（2）首先取消农业特产税，然后减免农业税，“取消”和“减免”这两项政策措施确定了新农业政策的导向；（3）对种粮农民直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴，这3项补贴政策打通了工业反哺农业、财政反哺农民的道路，形成了新农业政策的重要支点；（4）最严格保护耕地，加大农业投入，严控农业生产资料价格，实行粮食最低收购价，构成了新农业政策的4项保障措施。lOcaLHOST由于中央一号文件是针对整个“三农”问题的，因此笔者将其视作新“三农”政策的基础性文件，而就新农业政策来讲，主要内容实际上就是刘文所概括的后3个方面。这3个方面农业政策的重大调整，为保护农民种粮的积极性、夯实农业基础地位提供了重要的政策保障。
（二）新农村政策 在新一轮宏观调控大背景下，为了改变农村落后面貌，缩小日渐扩大的城乡差距，国家适时对农村政策做出了必要调整。这一调整主要体现在3个方面：（1）加强农村基础设施建设。中央已决定，国家固定资产投资用于农业和农村的比例要保持稳定，并逐步提高。适当调整对农业和农村的投资结构，增加支持农业结构调整和农村中小型基础设施建设的投入。尤其是与农民生产生活息息相关的“六小工程”，要进一步增加投资规模，充实建设内容，扩大建设范围。同时要求各地从实际出发，因地制宜开展各种农村小型设施建设，并且创新和完善农村基础设施建设的管理体制和运营机制。农村基础设施建设的加强，对改善农民生产生活条件，带动农民就业，增加农民收入，无疑将发挥积极作用。（2）加快农村社会事业发展。2003年初，中央就已提出今后新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村。在2004年初下发的1号文件中，中央又要求各地区和有关部门要切实把发展农村社会事业作为工作重点，落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定，并且每年都要对执行情况进行专项调查。加快发展农村社会事业，对于提高农民科学文化素质，开发农村人力资源；提高农民健康水平，保护农村生产力；提高农民思想道德水平，丰富农民精神生活，都有着极为重要的意义。（3）深化农村经济、社会、*体制改革。根据党的十六届三中全会精神和中央部署，当前农村改革正在全面推进。在经济体制方面，通过改革农地制度、农村流通体制、农村税费体制、农村金融体制，加快农村经济市场化进程。在社会体制方面，通过改革户籍制度、劳动就业和社会保障制度、教育体制，促进城乡社会一体化进程。在*体制方面，通过提高农民的*参与度，加强以村民自治为核心的基层民主制度建设，推动农村*民主化进程。深化农村各项改革的意义在于，消除发展过程中农民面临的各种体制障碍，“放活”农民，让农民平等地参与发展过程，从而充分地分享发展成果。
（三）新农民政策 农民是弱势群体，在新一轮宏观调控大背景下，为了切实保护农民经济利益和民主权利，国家推出了一系列直接惠及农民的新政策：（1）千方百计增加种粮农民的货币收入。这已体现在上述新农业政策中，此处不再赘述。（2）切实保障失地农民的基本权益。中央已明确要求，各级政府要通过完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配方法，妥善安置失地农民，并为失地农民提供社会保障。（3）努力改善进城农民就业环境。中央已明确指出，进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。城市政府要取消对农民进城就业的限制性规定，加快建立城乡统一的劳动力市场，要切实把进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费纳入正常的财政预算，从而为农民工在城市安心务工就业创造条件。
二、新“三农”政策的三大突破
在社会经济运行中，公共政策的一个重要功能是协调各种利益关系，从新“三农”政策的基本框架及其初步实践中，我们可以看出它在协调以下3方面关系上已经或即将取得突破性进展。
（一）工农关系的突破 发展经济学认为，随着工业化的发展，工农关系要在政策上逐步调整。在工业化启动期和发展初期，工业的成长主要依靠农业提供的剩余积累，这是农业哺育工业阶段。步入工业化中期，工业的发展完全依靠自身的剩余积累来进行，这是工农自养或平衡发展阶段。进入工业化后期，工业剩余开始回流农业，这是工业反哺农业阶段。工农关系的这种演变及其政策调整，在世界各国工业化进程中是一个共同趋势。然而回顾中国的工业化历程，工农关系并未依此趋势在政策上作相应调整。建国初期，我国为快速推进工业化而在国民收入分配上实行工占农利政策（程漱兰，1996），以便将大量农业剩余转化为发展工业的原始积累。据测算，1952—1978年，国家通过明拿（农业税）和暗取（工农业产品价格剪刀差）从农业取走的剩余高达4874.2亿元（冒天启、朱玲，1997）。改革开放以后，

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