一、引论：村民自治深层次的困境
农村集体化改革以后，以“一大二公”为主要标志的人民公社体制逐渐退出历史的舞台，农村基层组织亟待重建以确保国家以对农村资源的控制与汲取，同时适应国家尚未明晰的市场化改革的环境。正如徐勇教授所言，“国家当时面临的紧迫形势是如何迅速填补传统的，*合一的人民公社体制度废除后出现的某种公共权力和基层组织的‘真空’，以及如何迅速解决基层社会运行的‘失范’问题”。（徐勇，1997）。在结合地方村民自治的基础上，中央1988年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，把村民自治作为农村的一项基本民主制度。虽然村民自治在维护社会稳定、培育农民民主意识、供给农村公共物品、发展农村经济方面功不可没，但是自其诞生之日起，就难以摆脱两难困境。一方面，村民委员会必须执行上级政府在农村的各项政策，“要粮、要钱、要命”，作为上级政府在农村的“代理人”，代理国家的利益；另一方面，村民委员会既然是村民民主选举产生的合法组织，就必须做好“当家人”，争取村民利益最大化。在国家与村民的利益博奕过程中，村民显然处于弱势的地位，“胳膊拧不过大腿”。为了完成国家的任务，在上级政府的压力下，村委会的立场往往倾斜向不利于农民权益保护的一端。名义上是自治组织的村委会实质上成为乡镇机关的延伸与附属。在传统的财政分配格局下，农民的税费负担成为村民与国家利益冲突的焦点。由于税费征收的制度弹性使得农民负担日益沉重。国家与农民的关系反而愈加紧张。实践证明依靠村民自治解决不了农民负担沉重，农民与国家关系紧张的问题，因为来自国家的行政权无时无刻不在制约着自治权的运作。loCAlHOst
二、税费改革与村民自治：从国家与农民的角度进行考察
（一）税费改革的国家动机分析
单纯地来看，国家税费的直接动机在于减轻日益加重的农民负担，进一步分析我们还可以得出这样一个结论：增加农民收入，扩大国内需求，拉动经济增长。但这些分析都忽略了一个最根本的问题：究竟是什么原因促使国家不得不下大力气冒着风险进行税费改革。减负增收，扩大内需都是改革的目的而不是进行变革的原因。本文认为，国家之所以这么做，是想重建国家与农民在新形势下的权利——义务关系，打通国家与农民良性对话的机制，以应对日益严重的农民对国家的信任危机。上个世纪80年代改革的重要标志在于国家开始放弃高度集中的中央集权式的管理体制，在*、经济一系列领域放权让利。乡镇政府在此时期被赋予了“国家代理人”的使命。但是乡镇政府体制自产生之日起就“先天不足，后天失调”。所谓“先天不足”，是指乡镇政府体制是人民公社解体后的替代品，是国家“强制性制度变迁”的制度安排，带有强烈的国家意志的色彩。因此，它不是市场经济环境发育的产物。所谓“后天失调”，是指乡镇政府体制自身角色定位的冲突。本来，在市场经济条件下，乡镇政府的职能是提供公共服务，维护农村地区的良法权威与社会秩序。但是在传统的“压力型体制”之下，乡镇政府的职能被严重扭曲了，乡镇政府实质上成了上级政府在农村的派出机关。一方面，他们必须千方百计地完成国家各项指令性计划和来自上级的各种“比、学、赶、超”任务；另一方面，他们必须和分散的、极难组织起来的农户经常打交道，从农户那里汲取所需要的资源。“乡政”在国家与民众之间，一定程度上扮演了“经纪人”的某些角色（吴理财，2002）。由于财税体制的固有缺陷，即其本身倾向于中央集权的性质使得乡镇政府在征税过程中为了争取政绩，就不免要侵犯农民的利益。以县乡政府官员为代表的乡村权势阶层就会利用制度的漏洞向农民过重催粮派款，满足利益膨胀的需要。久而久之，国家与农民又胜对话与沟通的机制难以建立。农民以拒绝纳税交费，集体上访等不合作姿态，表达自己对国家的不满，农村面临着普通的*危机。在这种形势下，税费改革应运而生。
（二）税费改革对村民自治的效应分析
在人民公社“政社合一”的管理体制下，国家的权力下沉至农村。国家与农民的关系是控制与被控制的关系。在这种体制下，农民非但没有财产权利，而且没有“退出权”，即农民自由进出这一组织的权利被国家剥夺了。与此同时，农民的食物获取权也被剥夺了（林毅夫，2000）。总之，在人民公社体制下，农民众与国家之间谈判权、土地财产权、剩余索取权、决策权、民主选举权、自由迁徙权都丧失了。但是这一切都伴随着20世纪70年代末80年代初家庭联产承包责任制和村民自治的推行而发生了相应变化。国家传统*经济体制在农村的退出，便得国家与农民“控制一被控制”的关系逐渐演化为契约型的新型关系。国家与农民之间权利一义务的边界逐渐地清晰起来。但是，正如前文所分析的那样，国家在农村的退出并不标志着国家在农村重建的成功。家庭职的承包责任制和村民自治并未从根本上解决“三农”问题。
税费改革作为国家减轻农民负担，增加农民收入的一项制度安排被提上日程。2000年安徽全省进行农村税费改革试点。中央政府于 2002年在安徽试点的基础上，将之推广到 16个省份。税费改革被人们寄予愿望，被誉为继土地革命，家庭联产承包责任制之后农村的第三次革命。本文认为，税费改革的本质是国家与农民关系的重大调整，标志着国家在农村退一步地退出。税费改革主要内容即“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”。这从分配的角度进一步地调整了国家与农民的关系。税费改革不但是农村经济基础的重大变革，而且对村民自治的完善具有重要意义：
1．税费改革规范了税费征纳秩序，改变了以往征纳混乱的局面，理顺了国家、集体。农民之间的分配关系。村干部从以往年复一年的催粮派款任务中解放出来，缓解了干群关系；
2．税费改革之后，大多部县乡政府尤其是中西部地区的县乡政府财政压力进一步增强。这就迫使这些县乡政府精简机构，裁减分流冗员，提高工作效率或者合村并组，合乡并镇。财政压力引起了行政上的变迁。财政供养人员的减少减轻了农民的负担。

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