一、历史上三次重要的农村税费改革
自从有了国家,便有税与费。我国古代社会以农立国,征税收费的主体是朝廷与官府,纳税付费的主体是农民。一部中国古代史从某种意义上说就是一部农民负担史。农民负担主要包括两个部分:一是国家凭借其行政权力向农民强制性征收的“皇粮国税”即正税,二是正税以外的各种行政性收费。一般而言,国家财政收入理应以税为主,以费为辅。但是,我国古代历史上朝廷与官府却反其道而行之,往往是费大于税、费重于税。我国历史上“苛费猛于虎”、农民不堪重负的严重状况,曾引起个别帝王及官员的不安与关注。他们实行过多次税费制度改革,其中,最重要、最有影响的三次税费改革是唐朝的“两税法”、明朝的“一条鞭法”和清朝的“火耗归公”。这些税费改革,不仅在一定程度上促进了当时的社会经济发展,而且许多改革思想对此后的财税改革也影响很大。
(一)唐代的“两税法” 唐代推行的“两税法”首开中国费改税的先河,是历史上影响深远的一次税费改革。两税法的出台有深刻的历史背景:(1)安史之乱爆发后,*动荡,财权下移,财税管理紊乱,原有的“有田则有租,有户则有调,有身则有庸”的租庸调法无法继续实行下去。(2)中唐以后,由于土地买卖限制日宽,土地兼并日益严重,少数人集中了大量的土地,均田制受到严重破坏。失去土地的农民大量逃亡,并归附于庄园主成为隐户,导致国家失去了纳税户,“王赋所入无几”,国家财政陷入危机。(3)在正税失控,官禄、兵饷日增的情况下,统治者对广大百姓横征暴敛,乱收费一发不可收。(4)收费没有固定期限,征收时间、征收次数随意性极强,百姓随时都面临交费的困扰,生产和日常生活受到严重影响。LoCaLHost于是,在建中元年(公元780年),唐德宗不得不接受宰相杨炎旨在解决财政危机、归并杂费的建议,实行两税法改革。两税法的主要内容:(1)归并税目,把当时混乱繁杂的税种合并统一起来,归并为户税与地税两种;(2)集中征收时间,一年分夏秋两次征收;(3)费改税,将各种名目繁多的收费全部改为正税,一同并入两税之中,作为两税的有机组成部分。
从财税管理的角度看,两税法至少有四个方面值得肯定:(1)简化了征收手续,归并了收费项目,集中了纳费时间,抑制了滥收费,改变了过去“科敛之名凡数百”及百姓“旬输月送无休息”的状况,使人民得到了便利,体现出“方便”和“经济”的原则。(2)通过归并收费项目,规范收费管理,控制了收费的范围和数量。(3)两税法实施之后,中央统一控制了税费征收大权,强化了中央财权的集中性和控制力,抑制了地方为所欲为的乱收费和滥收费行为。(4)扩大了税基,增加了中央的财政收入。改革前,中央年财政收入只有一千二百万贯,而改革后猛增至三千万贯以上。
(二)明朝的“一条鞭法” “一条鞭法”是在明朝中期至清朝后期实行的一种赋税制度,前后持续了300多年,在中国赋役制度史上占有一定的地位。
明初,税制仍沿用唐朝的“两税法”,即按土地、财产的多少来确定纳税额的税收制度。但由于当时战乱不断,人户逃亡,田园荒芜,户籍、地籍混乱,两税核定及征收十分困难,而军费骤增,财力不足,不得不用附加预征等方式增加收入。再加上豪强逃避赋税,官吏营私舞弊,农民负担加重,怨声载道。针对这种情况,万历九年(公元1581年),明皇采纳内阁首辅张居正的建议,出台了“一条鞭法”。所谓“一条鞭法”就是把徭役与田赋合并,按地亩纳税,将繁杂的赋役项目合编为一条,故称为“一条编”,也称“一条鞭”。主要内容:(1)合并赋役。将田赋和各种名目的徭役合在一起征收,并将部分丁役负担摊入田亩。过去按户丁派役,改为按丁数和田粮摊派。(2)出钱代役。“一岁之役,官为佥募”,即农民可以出钱代替徭役,力差由官府雇人承担。(3)田赋征银。田赋中除政府需要征收的米麦以外,其余所有实物都改为用银折纳,开始了由实物税向货币税的过渡。(4)官吏征税。赋役由粮折成银两交纳后,不再通过特设的粮长、里长征收,而由地方官吏直接征集,防止豪强富绅勾结作弊,避免了代收、代征的弊端。
实行“一条鞭法”简化了赋向的征收手续,改变了以往赋与役分开征收的办法,使两者合而为一,并出现了“摊丁入亩”的趋势,促进了生产力的发展。尤其是劳役用银代替,农民照定额纳税,不另服役,使农民对封建国家的人身依附关系有所松弛,农民的生产时间有了保证,可以合理安排生产,也为农民脱离土地、进行商品交换创造了条件,对明朝资本主义萌芽的产生起到了催化的作用。经过改革,做到了“既不减额,亦不增赋,贫民之困以纾,而豪民之兼并不得逞”,且“小民得无扰而事亦易集”,税收增加,财政情况好转。万历十年至十五年(公元1582—1587年),太仓积粟1300余万石,国库积银600余万两,出现“太仓所储,足支八年”、“公私积储,颇有盈余”的盛况。
由于“一条鞭法”按亩征银,损害了大地主的利益,再加上明朝末年为了镇压农民起义,军费开支猛增,税负在原来基础上又增加了“辽饷、剿饷、练饷”三大征,且加派不断,改革的措施逐渐被破坏。但清初的统治者为了巩固政权、缓解阶级矛盾,宣布继续实行“一条鞭法”,康熙五十二年还提出“续生人丁,永不加赋”,进一步完善了“一条鞭法”,使这一制度一直延续到1911年。
(三)清代的“火耗归公” 火耗是明清地方政府私自征收、自筹自用的一种附加费。自从明代中叶实行一条鞭法后,各地普遍实行田赋征银,因民间交纳的大多是零碎银两,各州县政府借口上缴税银需熔为整块,有火炼之耗损,所以在征收田赋时,要加征火耗费。实际上,熔铸碎银的损耗极小,耗损率只为1%~2%,然而地方官吏在征敛时要多于此20倍以上,要加耗20%~30%,有时更高。清初,征收火耗较明代有过之而无不及,人民不堪重负。清廷曾严厉禁止征取火耗,但“禁之而不能”。主要原因就在于自明代以来,火耗收入一直是供应地方经费开支尤其是弥补官俸不足的重要来源。地方加征火耗既是吏治不清的一个重要因素,又是侵蚀中央税赋的一个主要漏洞。在这种情况下,
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