一、引言
过去二十多年中的经济转轨过程中，中国取得了突出的经济发展绩效。毫无疑问，持续的高经济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但进入20世纪90年代以后，渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。一方面，政府不得不开始为城市国有部门支付重组成本，包括金融转轨成本和社会保障成本；另一方面，在城市化开始加速、人口流动不断增加的背景下，户籍制度改革仍然无法取得根本性突破；同时，在多种因素，包括政策不当因素的作用下，三农问题有所恶化，农民收入增长缓慢，城乡收入差距持续扩大。在这些问题中，缺乏永久迁移的不完全城市化、农村内部的农地调整、以及城市化、工业化过程中的农地征用三个问题特别突出。
就城市化和人口迁移来看，随着中国市场化进程的进一步发展，"离土不离乡"的乡镇企业发展模式潜力递减，但目前"半开放式"的户籍制度和城市管理体制仍然制约了劳动力的自由流动和人口迁徙，使得人口在不同区域之间、城乡之间的再配置无法充分、有效地完成。具体而言，目前的户籍制度使得人口由乡到城的流动在很大程度上成为"不完全迁移"，主要是单身、短期流动：一方面，它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然受到限制；另一方面，跨省区人口迁移仍然受到比较严格制约。这一点非常重要，因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市，但却无法获得居住地户口，从而很难在迁入地定居下来，不得不忍受家庭分居、子女教育无法保障、老人得不到照顾等痛苦。
不仅如此，在当前的经济环境下，农民工的职业身份决定了他们不能够进入到城市的正式就业体系中来，其所从事的往往是非正规部门的工作。LoCAlhost非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利，就连基本的劳动标准也难以达到，比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。从政府角度来看，由于国有企业下岗和城市贫困问题的增加，政府面临的社会保障压力迅速增加，资金严重不足。在这种情况下，流动人口，特别是由农村向城市迁移的流动人口的社会保障问题迟迟难以提上议事日程。
进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系，一旦他们在城市失去工作和收入，农村土地（包括耕地和宅基地）就成为其就业乃至生存的保障。进城农民工"离乡不放土"也对现行的农地制度的稳定性提出了挑战。
虽然集体所有、家庭长期承包经营的农地制度安排在相当一段时期内起到了促进和稳定农业生产的作用，但在具体操作中，由于多种因素影响，包括家庭人口变动的作用，在土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利的情况下，农户地权缺乏稳定性，结果是很多地区农村土地不得不进行定期、不定期的大、小调整，很多地区农户家庭长期承包土地的权利无法实现。
比农地在村庄内部进行调整更加严重的是农地转非农地的问题。在城市化和工业化加速的背景下，政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途，使得农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制，并由于补偿方式不当和标准偏低带来了一系列社会矛盾和冲突，甚至带来很多失地农民，形成社会不稳定因素。
城市化过程中的人口迁移问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。在每个问题上，学术界已经进行了相当多的理论和实证研究，并有针对性地提出了一些政策建议。但如同我们将要指出的，上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联，需要用一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案，以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。
本文以下部分安排如下，第二部分结合文献分析我国城市化过程中的流动人口、农地调整和土地非农化三个主要方面的政策问题，并探讨三者之间的相互关系；第三部分分析中国作为一个转轨中发展的大国所具有的特点及其对城市化与户籍制度改革的含义；在本文第四部分，我们对城市化和农地制度改革面临的主要政策选择进行了讨论；第五部分提出一个系统性解决上述问题的政策组合，并对该政策组合思路的含义及操作进行多层面的讨论；在本文第六部分，我们测算并报告了实施该政策组合的一个财政预算平衡方案；文章最后是结论。
二、主要政策问题与研究综述
2.1城市化过程中的流动人口
在计划经济时代，中国重化工业优先的发展战略伴随着以城市为主导的工业资本积累。由于这种发展战略与中国的丰富劳动力禀赋不相一致，城市无法创造足够的就业机会，只能通过户口制度等政策措施限制城乡人口流动来保证城市的低失业率和有限城市人口对于食物配给、住房、医疗、养老保险等福利的占有（林毅夫等，1999）。这构成了传统户籍制度的历史背景。
过去25年的经济体制改革逐渐放松了劳动力流动的限制，农村劳动力开始逐渐在城市寻求就业，但不同于其他很多发展中国家永久的、以家庭为主导的迁移构成城市化和长期经济发展的主要特征，中国劳动力流动的模式由于户籍制度的继续存在而显得非常独特。在上个世纪80年代和90年代前期，人口流动主要是由于乡镇企业发展导致的乡村地区内部由农业向非农产业的流动，同时政府推动的也主要是"离土不离乡"、非集中式的的乡村城镇化和中小城镇优先的发展战略。但到了90年代中期后，随着以外资、私营企业为主导的城市部门的竞争，乡镇企业就业吸纳能力增长放缓，甚至出现停滞的趋势，劳动力迁移开始转为大规模向城市制造业、服务业部门流动的模式。城市政府也开始意识到充分利用农村廉价劳动力发展城市经济的重要性，并开始逐渐清除乡村迁移人口进入城市低端劳动力市场的各种政策限制。2000年全国第五次人口普查的数据表明，在中国1.21亿的迁移人口中，有9000万左右迁移到城市，其中8500万是从农村到城市的迁移人口（国家统计局，2004）。
改革前建立的户籍制度依然没有进行

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