【内容摘要】“高危无照经营”破坏了市场准入管理秩序，损害了公平竞争，给人民群众身体健康、生命财产安全和社会和谐稳定造成极大隐患。然而，从实际的执法成效来看，由于高危无照成因复杂、职能部门协调错位、基层执法资源匮乏等客观因素存在，造成“高危无照经营”执法成本高而行政效能低，常常出现“眉毛胡子一把抓”却又“灭而不绝、打而不死”的
局面。如何治理这一顽疾？笔者结合浦东新区实情，对深化“高危无照经营”分类管理进行了积极的思考，并对突破高危无照经营管理瓶颈、实现长效监管提出了合理化建议。
【关键词】浦东新区 高危无照经营 分类管理 近期对策 远期思路

一、对“高危无照经营”实施分类管理的可行性分析

高危无照经营有其巨大危害性，但就无照成因、法律现状和执法实践等来看，决定了工商监管过程中很难用“一刀切”的执法方式加以根除。采取差别对待、分类管理措施，具有其一定的可行性。

1. 从无照成因分析。就浦东当前实际情况看，首先，大量的高危无照经营者是外来人员、下待岗职工、低保人员等弱势群体，其比例占无照从业人员的95％、在新区无照经营量最大的三林地区比例高达100％；其次，高危无照经营的行业大部分集中在餐饮、娱乐等第三产业，其经营场所91.3％集中在老城区、城乡结合部及农村等“草根经济”旺盛区域。这类高危无照的存在是不同层次、多元化产品和服务需求的衍生物，与受暴利驱使非法从事高风险行业无照经营有着本质区别，其以维持生计和满足低端需求为直接诱因，且对我区经济主要形式不足以构成冲击。WWw.ybASK.coM如对他们不加区分，单纯采取取缔、清除等单一化管理方式，势必激化执法冲突、削弱监管效果、加大执法成本、增加就业压力、影响社会和谐、损害部门形象。

2.从监管实践分析。高危无照有其流动性、短期性、错时性等特点。针对这些特性，浦东工商部门群策群力，适时采取了“白加黑、5+2”等全天候监管措施，取得了良好成效。但实践中我们也看到，无照经营蔓延与执法资源短缺之间的矛盾，越来越成为治理的困局所在。浦东新区原辖区面积572平方公里，截至目前市场主体110364户，基层工商所在编人员291人，实行网格化监管以后，处于一线责任区监管人员151名，责任区监管干部与市场主体的比例为1：731，若加上无照经营数（截止2008年底为22382户），两者比例为1：879（通常以1：200为宜）。至南汇并入浦东后，管辖面积扩大一倍，执法资源短缺的制约影响将更加凸现。怎样在现有的执法资源上提高工商执法效益，创新监管方式、深化分类管理为高危无照监管打开了思路。

3.从准入管制分析。高危无照经营包含的行业几乎全部涉及前置审批，而市场准入管制的不协调是无照经营居高不下的一个重要原因。目前，经由浦东新区分局与文化部门研究、协商，取消了文化娱乐行业的噪音测评前置条件，两职能部门在降低市场准入门槛方面进行了有益的尝试。然而，我们也看到，这些有效调整的管制政策在众多无照经营面临的政策瓶颈前，还是微乎其微。目前，浦东因场地性质不符规定而无法办理营业执照的经营户，约占无照经营总数的53.19％。大量的“居改非”、违章搭建、部队用房等场地，因不符合有关文件规定，在申请办照的道路上举步维艰。部分职能部门趋利执法，在设置苛刻门槛的同时，怠于行使监管职责。对于这些因素导致的高危无照经营，工商部门不能一手包揽，“拿到篮中都是菜”，必须合理区分、分解责任、科学监管，否则就成了上接下档的守门员，劳而无功，不堪重负。

4.从经济规律分析。西方经济学的一个基本逻辑假定就是“经济人”，即在既定限制条件下追求个人效用最大化。高危无照正是力图突破现有社会资源和法律制度的约束，通过违反游戏规则来追求违法收益的最大化，而这正是我国现有二元结构解体、城乡差距加大、城乡加剧融合等特定背景下必然产生的社会现象，也是管制部门无法回避的现实。经济发展规律也告诉我们，市场经济活动都有从初级到高级、从无序到有序的过程。在我国现有的社会发展初级阶段，高危无照经营必然有一个规范的过程，市场竞争者最终将以合法的、经登记的主体参与市场竞争，获取更大经济利益。所以，对于高危无照经营监管，我们不能急功近利、一蹴而就，必须采取“大禹治水”的办法，顺应规律、抓住重点、分清步骤、细化措施，才能既保障社会发展的整体利益，又兼顾市场个体的经济利益，逐年逐步实现高危无照经营的管理控制目标。

二、对“高危无照经营”实施分类管理的原则

高危无照经营是“雷区”，若监管不到位，势必对人民群众生命财产安全构成严重威胁。因此，对高危无照经营实施分类管理，必须首先考虑安全性原则，结合差异性原则，兼顾平衡性原则、过渡性原则，以增强 本文章共2页，当前在第1页 [1] [2] 下一页

本文章共2页，当前在第2页 上一页 [1] [2] 分类的科学性、有效性和可操作性。

1.安全性原则。高危无照经营事关人命关天的大事，也事关一线执法干部切身利益。确定高危无照经营类别时，要保证工商职责安全和公共利益安全。工商职责安全，是指高危无照经营要严格纳入日常监管体系，做到“可控、能控、善控”，否则要承担失职的责任。公共利益安全，是指在现有监管手段尚不
完善、管制政策尚难突破的客观条件下，即要规范高危无照经营行为，为无照到有照创造条件；又要严厉查处其严重违法经营行为，一旦发现其将或已危及社会公共安全，立即将其从“缓冲带”中剔除，坚决查处取缔。

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