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拖欠工程款及民工工资问题探讨           
拖欠工程款及民工工资问题探讨

近年来,建设领域拖欠工程款和拖欠农民工工资的现象愈演愈烈,成为扰乱建筑市场秩序的顽症之一。拖欠工程款和拖欠农民工工资是两个紧密关联的问题,既是维护社会主义市场经济秩序的需要,也是维护广大农民工合法权益的需要。

拖欠工程款与拖欠农民工工资,形式上有一定联系,许多施工企业均将业主未及时支付工程款作为拖欠农民工工
资的理由,但从经济法律制度的角度研究,这两者并不构成必然的因果关系,前者更不能构成后者的免责缘由。拖欠工程款与拖欠农民工工资,是不同主体间的法律关系。拖欠工程款是建设单位(业主)与施工单位之间的经济关系,是施工企业的债权;拖欠农民工工资是施工单位与劳动者之间的经济关系,是施工企业的债务。这两个关系所产生的经济社会影响也是不同的。

拖欠工程款对市场秩序造成了严重的不良影响。在建设工程实施的资金链中,施工企业只是其中的一环。工程款不到位,施工企业只有三个途径维持施工的进行:一是通过银行的流动资金借贷,二是拖欠其他企业的材料、设备款及劳务报酬,三是用自有资金垫付。由于施工企业的资本积累水平低,因拖欠工程款而形成的工程资金流主要是通过前两种途径实现的。巨额的工程款拖欠,推动了固定资产投资规模的进一步膨胀。据初步统计,2003年底全国建设工程累计拖欠工程款约4000亿元,从业主支付的角度,这个数额意味着完成的固定资产投资中业主的资金缺口,相当于当年全国固定资产投资总额的7.25%。拖欠工程款是固定资产投资膨胀的一个重要实现方式。2002年与2001年相比,金融机构对建筑业的短期贷款净增31%,银行流动资金的借贷,使银行短期信贷资金凝滞在建设工程上,扩大了信贷规模,增加了金融风险。wWW.yBasK.com拖欠其他企业的材料、设备款,产生相关产业效率低下的连锁反应。

工程款的拖欠,使施工企业支付劳务报酬的能力减弱,是导致拖欠农民工工资问题的一个重要经济原因。但最根本的是,市场信用机制退化。尽管由于建筑市场施工能力远大于建设量的需求,而使施工企业与业主的市场关系上处于劣势,但相对于劳务企业和农民工,施工企业处于市场强势地位,以债务来抵消债权对经营活动的压力,或者尽量扩大债务,成了施工企业惯常的做法。即便并不存在拖欠工程款,或者拖欠工程款并未严重到入不敷出、无法支付劳务报酬,拖欠工资仍然大量发生。当市场以“尽可能欠钱”为心照不宣的游戏规则时,市场秩序就被完全破坏了。而在权益受损的各个市场行为主体中,在建设工程资金流程中处于末梢的农民工,已经不可能转嫁损害了。从这个角度上讲,拖欠农民工工资,不仅仅是一个债权问题,而且是一个人权问题,它侵害了农民工通过劳动获取报酬、维持生计的基本权力。

解决建设工程领域的拖欠工程款和拖欠农民工工资问题,重在制度建设。

建立工程支付保证制度

拖欠工程款与垫资施工是一对孪生物。尽管几年来有关部门三令五申不得垫资施工,但情况并无好转。业主与施工单位的经济关系是建立在平等、自愿基础上的。为了扩大市场占有份额,施工单位以自己的资金作承包工程的优势条件,在国外也是常见的现象。这一行政措施的失效,也从另一个侧面反映了建立市场自我调节机制的重要性。

工程担保是发达国家比较成熟的经济法律制度。在建设工程的承发包关系中,承包商有义务按照合同约定如期提供符合质量要求的竣工的建筑物,业主有义务按照合同约定按时支付工程款。作为承包商履约保证的反向制约,对业主的约束是通过工程款支付保证来实现的。如果业主不按合同约定如期支付工程款,保证人则承担代为支付的责任。第三方在做出工程款支付保证担保时,必然地要审查被保证人的实际支付能力,并且是在不受市场供求关系干扰的情况下独立地做出决定。工程款支付保证制度是以市场的方法解决拖欠工程款的合适途径。

工程款支付保证制度的意义,不仅仅在于保证工程款按合同约定及时向承包商支付,而且能有效地制约资金不到位的建设项目仓促上马。据有关资料反映,拖欠的工程款有相当大的比重是政府财政投资的项目,其根源是政府既是业主又是市场管理者的错误定位。实施工程款支付保证制度,作为业主的政府就置身于市场规范的制约机制之中,成为平等的市场主体履行合同,行政权力不能再对政府的直接经济利益产生影响。

工程款支付保证制度的实施,一方面依赖于专门化的保证担保机构的发育,另一方面依赖于银行等金融机构金融产品的拓展。我国当前专门化的工程保证担保机构甚少,在积极培育的同时,应着力推动银行等金融机构开展工程保证担保业务。

建立建筑物留置制度

在施工的建筑物的财产权是业主的,即使业主未支付一分工程款,物化的资金全由承包商承担,财产权仍然是业主的,承包商无权处置。物权与债权的矛盾

陷入了难以调和的境况。

2002年,最高人民法院就《合同法》第二百八十六条做出司法解释,认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。但试行近两年来,尚无优先受偿权实现的案例。原因是多方面的,除了司法程序复杂的原因,根本的原因是物权优于债权的一般法律准则。

留置权的设定是解决物权与债权的
矛盾、解决拖欠工程款问题的有效途径。我国《担保法》关于留置的规定只适用于动产。《担保法》第八十二条规定“本法所称留置,是指依照本法第八十四条的规定,债权要按照合同约定占有债务人的动产,债务人不按照合同约定的期限履行债务的,债权人有权依照本法规定留置该财产,以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。”第八十四条规定“因保管合同、运输合同、加工承揽合同发生的债权,债务人不履行债务的,债权人有留置权。法律规定可以留置的其他合同,适用前款规定。”随着市场经济的发展,债务关系越来越复杂,将留置权适当地扩大适用于不动产,是有必要的。在一些发达国家,留置权可以成立于不动产。这需要以法律的形式来进一步规

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