法律援助作为一项制度在中国已经推行多年，它和教育、社会保障、医疗卫生等公共服务一样，被列入许多地方政府的财政预算，并呈现逐年增加的趋势。在“有限政府”理论的意义上，这种公共财政行为，已经将法律援助纳人宪政范畴进行实践。法律援助既是政府政策博弈的过程。也是法治发展的阶段性成果，其中蕴含的制度设计意义不可小觑。法律援助从(政府)行
为到(法律)制度的实践模式，具有宪法意义和宪政效应．它对宪法和法律的制定与实施具有明显的作用。

一、法律援助的宪法实践属性

法律援助又称法律扶助或法律救济。法学界一般认同英国《简明不列颠百科全书》概念定义，即“在免费或收费很少的情况下对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助”。法律援助制度是贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，保障公民享受公正法律保护的一项重要制度。因此，是否建立起完善的法律援助制度被认为是衡量一个国家法制是否健全，司法人权保障机制是否完善的重要标志，也是衡量社会文明进步程度的重要标尺。

法律援助不只是保障人权、公民权的途径，其本身也属于人权、公民权的范畴。法律援助的实践，不因尚未实现宪法上的规范性而有所减灭。也正是这一实践，反映了宪法的适应性和实践理性。不过，法律援助具有的宪法实践属性，并不同于一般意义上的宪法规范的实践，而是回归到人权保障的意义上。作为宪法性行为，先于规范(如宪法文本)和规范救济途径(如违宪审查)而在实践中存在，践行宪法理念．使得人权保障和有限政府治理这两个层次的价值目标趋于一致。法律援助既贴近公民生活，又触及政府行为的决定生发机制——财政。LocalhoSt确定法律援助作为宪法实践的属性．突破了以往从违宪审查或宪法诉讼研究宪法实践的单一维度的思考模式，是宪法适应性的最好注脚。

当然，法律援助作为一种宪法实践，不仅具有实践意义，也具有一定的规范意义。法律援助在法律文本之内。为宪法规范提出新的命题。这已经在一般宪政发展史中获得了经验上和规范上的支持。

二、国外法律援助制度的立法实践

从法治国家发展的进程看，法律援助制度的发展一直围绕着“帮助贫困者享受法律权利”这一目标，各国通过法律，甚至通过宪法或宪法性文件确立和规范法律援助制度。应当说，国外法律援助是在宪政制度的保障下得以发展和完善的。

早在1424年，苏格兰的一项法规创立了穷人登记册，据此，在册者提出诉讼可以免费得到法律顾问或代理人的帮助。1495年，英格兰承认穷人享有免付诉讼费的权利，高等法院和上诉法院依据《最高法院章程》对不能支付民事诉讼费用的人给予法律援助。英格兰还对所诉刑事案件请求辩护人帮助的问题作了专门规定。17世纪，随着资产阶级人权观念普遍传播，法律援助作为一种政治权利，在英国的《人身保护法》、《权利法案》中首先得到确认。并经过近五百年的发展，英国于1948年制定了《法律援助法》，这是世界上法律援助最为完善的法律之一。经过多年的实践。英国的法律援助制度得到不断完善，并形成了自己独特的运行轨迹。其理论基础是：基于政府有义务确保公平的司法程序、保障公民的合法利益的公正原则，给予公民实际的法律援助。另外，在20世纪20年代以后。随着“法律面前人人平等”的价值获得普遍认可。许多国家的宪法或宪法性文件把该价值确定为一项主要原则，而法律援助制度也作为重要的司法人权保障制度，在许多国家的宪法或宪法性文件中加以确立。如：法国资产阶级革命以后，公民有权得到法律援助．并由国家将法律援助写入宪法，使法律援助成为一种国家责任。意大利宪法第24条规定：“每个人均可以按照司法程序来保护自己的权利和合法权益。在诉讼的任何阶段和任何情况下，辩护均为不可破坏之权利。贫穷者有在任何法院起诉和答辩之可能性。应由特别制度保证之。”日本宪法第37条规定：“刑事被告人在任何场合都可委托有资格的辩护人。被告本人不能自行委托时候，辩护人由国家提供。”德国宪法第101条、第103条和美国宪法第四修正案，则间接规定了这项权利。为了把宪法的规定具体化，具有可操作性，法国、美国、德国等国家还制定了关于法律援助的专门法律。比如，美国制定了《州公共辩护法》和《法律服务公司法》；法国1972年通过了《审判援助法》，日本制定了《法律援助法草案》等。

法律援助的立法也呈国际化的趋势。一些国际性条约都规定了法律援助制度。《世界人权宣言》肯定了“法律面前人人平等”这一价值。并对此作了专门的规定。《公民权利与政治权利国际公约》则在受刑事控告者权利保障中明确规定了法律援助条款。①该公约第26条还规定：所有的人在法律面前平等，并有权受法律的平等保护，无所歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财

产，出生或其他身分等任何理由的歧视。根据该条，各国不仅要规定平等地保护公民获得法律援助的权利，还应承诺给予有效的保护。

从上述法律援助在境外以及国际立法的情况我们可以看出，法律援助制度是一项与人权保障和政府(国家)责任密切相关的制度，蕴涵着宪政的价值。

首先．平等是法律援助的价值来源。法律援助制度是对“法律
面前人人平等”这一普遍宪法原则的具体化、制度化。无论是早期将其作为政治统治的手段。还是一战以后法治文明的成果，法律援助对于贫困者来说。一直都以法律资源的平等享有为中心的，这也是法律援助的价值来源，不因其具有政治属性还是法律属性而发生偏差。从这个角度来说，法律援助内在地蕴藏了超脱于政治文明和法治文明的人权精神，人权保障正是法律援助的内核。

其次．政府是法律援助的责任主体。纵观法律援助一般发展史．我们可以看到，法律援助经历了从社会责任上升为国家责任的两个发展阶段。第一个阶段是慈善行为阶段，从15世纪法律援助在英国产生到19世纪末以前。在该阶段，法律援助通常被认为是律师或其它社会组织因职业道德或为

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