随着食品安全事件的不断出现,食品安全已成为全球性的焦点,各国都在下大力气加强食品安全监管工作。目前在美等发达国家和地区,食品安全监管体制逐步趋向于统一治理、协调、高效运作的架构,强调从"农田到餐桌"的全过程食品安全监控,形成政府、企业、科研机构、消费者共同参与的监管模式;在治理手段上,逐步采用"风险分析"作为食品安全监管的基本模式。
一、统一治理原则
职能整合、统一治理是美等发达国家食品安全监管的一个显著特征。1998年,美国政府成立了"总统食品安全治理委员会"来协调美国的食品安全工作。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、治理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办公室主任共同担任,形成监督食品安全的三驾马车。美国政府食品安全的治理特点是职能互不交叉,一个部门负责一个或数个产品的全部安全工作,在总统食品安全治理委员会的统一协调下,实现对食品安全工作的一体化治理。
目前,美国的食品安全系统主要涉及六个部门,即卫生部的食品药品治理局(fda)、农业部的食品安全检查局(fsis)、动植物健康检验局(aphis)、环境保护局(epa)、商业部的国家渔业局(nmfs)、卫生部的疾病控制和预防中心(cdc)等。其中,fsis主管肉、禽、蛋制品的安全,fda负责fsis职责之外的食品掺假、存在不安全隐患、标签夸大宣传等工作;aphis主要是保护动植物免受害虫和疾病的威胁,epa主要维护公众及环境健康,避免农药对人体造成的危害,加强对宠物的治理;nmfs执行海产品检测以及定级程序等,cdc负责研究、监管与食品消费相关的疾病。LoCALHosT同时,海关负责定期检查、留样监测进口食品。
另外,联邦当局还有一些食品安全派出机构,如国家卫生研究所(nih)、农业研究署(ars)、州际研究、教育和推广合作署(csrees)、农业市场署(ams)、经济研究署(ers)、谷物检验、包装和堆料场治理局(gipsa)、美国法典办公室等,与各州和地方政府的相关部门配合,形成食品安全治理网络。
二、建立健全法律体系原则
健全的法律体系是食品安全监管顺利推行的基础,美国建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律体系,为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供了依据。
从1906年美国第一部与食品有关的法规《食品和药品法》开始,近一个世纪来,美国政府制定和修订了35部与食品安全有关的法规,其中直接相关的法令有7部。这7部法令既有综合性的《联邦食品、药品和化妆品法令》、《公共卫生服务法》、《食品质量保护法》;也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》。食品安全法令制定了明确的标准和监管程序,如《联邦食品、药品和化妆品法》对掺假食品、错贴标签的食品、紧急状态下食品的控制、发生争议时的司法复议等内容都做出了具体规定。
为保证食品安全监管的公正、合理,美国针对公共参与决策和公平执法等设定了专门的法规。治理机构必须遵守的程序性法令包括《行政程序法》、《联邦咨询委员会法》和《信息公开法》等。
政府在食品安全监管中的首要职能,是制定食品安全标准并予以强制执行。这些标准包括对掺杂、掺假食品的一般禁令,对食品中不同化学残留答应量的具体限制,对产品本身的标准规定以及对加工操作规程标准的规定等。负责制定食品安全法规的主要部门为食品药品治理局和环境保护局。食品药品治理局负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全以及制订畜产品中兽药残留最高限量法规和标准;环境保护局负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全,制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规。
三、实施风险治理原则
风险治理的首要目标是通过选择和实施适当的措施,尽可能控制食品风险,保障公众健康。风险治理的程序包括"风险评估"、"风险治理措施的评估"、"治理决策的实施"、"监控和评价"等内容。风险评估是对所有食品的危险因素进行系统、客观的评估,应用科学手段,研究危害因素的特征,并对它们影响的范围、涉及的人群和危害程度进行分析;风险治理措施的评估包括确定现有的治理选项、选择最佳的治理选项、确定最终的治理措施等;监控和评价指的是对实施措施的有效性进行评估,以及在必要时对风险治理和评估进行审查。
美国《总统食品安全计划》强调了风险评估在实现食品安全目标过程中的重要性。这项计划号召对食品安全负有风险治理责任的所有联邦政府机构成立"机构间风险评估协会",该协会通过鼓励研究开发猜测性模型和其他工具的方法,促进微生物风险评估工作的进展。治理机构还在实施各种风险治理对策方面取得了进展,如推行haccp(风险分析和要害控制点)作为新的风险治理工具,认清可能发生的风险,从而采取有效的办法加以防范。
四、信息公开透明原则
在食品安全风险治理过程中,风险信息的交流与传播是一个非常重要的方面,美国十分重视公众的知情权。强调"保持每一步政策制定过程中的透性。"
美国政府强调食品安全制度建设和食品安全治理的公开性和透明度,建立了有效的食品安全信息系统,通过定时发布食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上发布治理机构的议案等,使消费者了解食品安全的真实情况,增强自我保护能力。同时,政府还提供平台让消费者参与食品安全治理,并加强对媒体的治理,要求媒体以客观、准确、科学的食品信息服务于社会,不得炒作新闻,制造轰动效应牟取利益,造成消费者对食品安全的恐慌。美国法律要求政府在制定行政法规时,答应国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息,并进行评论,确保法规修订是在公开、透明、交互方式下进行的。
五、从"农田到餐桌"全程控制和可追溯原则
美国的食品安全监管强调从农
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