案卷证据主义的警示

所谓案卷证据主义，是指法院审理案件须以行政机关作出行政行为时所形成的案卷证据为准，不得接受行政机关事后补充的案卷以外的证据，准确地讲就是不得接受作出行政处罚决定以后所收集补充的证据。我国立法虽未采取绝对的案卷主义，但最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的司法解释，对行政机关行政程序证据的充分性、完全性和期限性作出了严格的规定,即在行政程序证据上实行的是案卷证据主义。面对这一新规则，我们的行政执法工作要引以警示。
一、高度重视"案卷证据"的充分性
行政执法证据，是指行政机关为实施具体行政行为而调取、收集、运用的用以证实待证事实的证据。在行政执法证据中，行政执法证据是潜在的行政诉讼证据。因为，假如行政相对人一旦对具体行政行为提起诉讼，据以作出该具体行政行为的证据也就进入诉讼程序，全部成为行政诉讼证据的组成部分，也即"案卷证据"。按照行政行为程序合法"先取证后裁决"的基本要求，即行政机关在作出行政裁决之前，应当充分收集、调取证据，然后根据事实，对照法律、法规作出裁决，而不能在无证据的情况下先对公民、法人或其他组织作出处罚或其它处理决定。因此，在行政执法过程中，不仅要牢记行政执法证据是潜在的行政诉讼证据这一意识，同时还要牢记"案卷证据"这个重要概念，按照法律、法规的规定，积极而又充分地收集行政执法证据，要将作出正确的具体行政行为所有证据保存在案。
二、高度重视"案卷证据"的完全性
行政诉讼最基本的证据规则是"被告对具体行政行为负有举证责任"，即作出具体行政行为的机关、组织要对其行为的合法性提供证据加以证实。lOcaLhOst《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的解释，也对行政诉讼举证责任范围作出了十分严格的要求。第3条规定："在诉讼过程中，被告及其代理人不得自行向原告和证人收集证据"。第60条第1项又明确：“被告及其代理人在作出具体行政行为决定后或者在诉讼程序中自行收集的证据”，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。第61条又规定："复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据"。很明显，这是对被告补充证据的条件作出的明确限制。第1条规定："被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供作出被诉具体行政行为的全部证据和依据的规范性文件。"这些规定意味着，原则上行政机关提供证据应一次性完成，而不能先提供部分证据或主要证据，然后再补充提供。另外，行政机关举证不仅包括事实认定，而且包括其作出具体行政行为所依据的所有规范性文件。
三、高度重视"案卷证据"的期限性
期限在行政诉讼中的重要性不言而喻。最高人民法院原在《关于贯彻行政诉讼法若干问题的意见（试行）》中规定，行政机关须在一审庭审结束之前提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件。但这在《行政诉讼证据若干问题的规定》中，实行的是严格的法定期限制。进一步明确了行政机关举证的期限及其不举证、逾期举证的法律后果。第1条规定："被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供作出被诉具体行政行为的全部证据和依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应证据"。所以，一旦形成诉讼之后，我们行政机关应切记此项期限规定，在收到起诉状副本之日起十日内，应将"案卷证据"全部提供法院。
实行案卷主义，能促进行政机关依法行政，同时，也有利于维护公民、法人的合法利益。只要我们在行政执法过程中严格遵守"先取证，后裁决"这一重要的程序规则和上述"三性"要求，就可以降低执法风险，否则将可能出现严重后果。