十七大报告指出“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”这既是对当前反腐败形势正确分析基础上作出的重要战略部署，也是对反腐倡廉工作规律的准确把握。把制度建设作为构建惩防体系的核心和根本途径，昭示着制度反腐必将是我们党在社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的战略性选择。今年是反腐倡廉制度建设推进年，如何做好反腐倡廉的制度建设，是摆在我们面前的重要任务。

一、制度建设的历史发展

制度反腐虽是近年来反腐斗争实践中应运而生的一个名词术语，但在中国社会发展的历史长河中却不乏它的身影，早在奴隶社会是就有对腐败惩治的相关制度。根据《左传昭公十四年》记载，在皋陶造律时便有“恶而掠美为昏，贪以败官为墨，杀人不惩为贼，《夏书》曰：‘墨、贼、杀、皋陶之刑也’。”这便是惩治贪污腐败的最早法律，之后历朝历代也纷纷效仿，如秦王朝的《秦律》、汉的《汉律》、元代的《大元通制》中的《职制》、明代的《大明律》、清代的《大清律例》均从不同程度规定了对贪污腐败的惩处措施。其中明太祖朱元璋的重典治吏最具代表性，曾亲自主持修订《大明律》、制《大诰》，规定地方官贪污６０两以上的斩首示众并剥皮实草，对贪官实施极其严厉的惩处，这样严酷的惩治手段，让贪官望而生畏，产生了极大的震慑作用。

我党的反腐斗争经历了思想教育防腐、群众运动反腐、法制建设惩腐，再到制度建设预防和惩治腐败的过程。制度反腐是在长期的反腐斗争中逐渐确立起来的。LOCaLhOst在新中国成立前，我党这一时期反腐倡廉的主要侧重于思想教育。通过加强党的思想作风建设。克服党内的非无产阶级思想的影响，树立无产阶级世界观，增强党员、干部对腐败现象的免疫力，延安整风即是这方面的典型范例。建国初期，主要侧重于开展群众运动。如1950年下半年开展的全党整风运动，1951年下半年到1954年春的整党运动，1951年开展的反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动，1964年的“四清”运动。这期间最有影响的“三反”运动，共查处了有贪污行为的干部120多万人，其中贪污一千元以上的10万多人，受到刑事处分的腐败分子有4万多人，最有影响的是刘青山、张子善等腐败分子被处决。文革时期，反腐工作走向极端化和扩大化，这一时期的反腐工作是失败的。党的十一届三中全会后，中央和各级纪律检查委员会重新恢复，并成立了各级行政监察机构，颁布了《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》、《关于惩治贪污、受贿罪的补充规定》等相关法律法规，同时实行“从严治党”的方针，加强自身建设，扎实开展专项反腐败斗争，制定了《关于党内政治生活的若干准则》，《关于高级干部生活待遇的若干规定》、《关于禁止党政机关和党政干部经商办企业的规定》等条例和规定。十六大报告明确指出，要“反对和防止腐败”。加上“防止”一词，是一个重大的战略性的变化，即把反腐重点转到了“打”与“防”并重。同时，把制度建设作为党的五大建设之一，由此，反腐倡廉进入了制度反腐的新阶段。

二、制度建设的必要性

制度是预防腐败、惩治腐败和增强治本效果的基本依据，无论是治本，还是预防，都离不开制度建设。

加强制度建设是由当前的反腐形势决定的。有资料显示，2003年，各级纪检监察机关给予党纪政纪处分17万多人，其中省部级干部16人。2005年，11万多名党员受到不同程度处分，约占党员总数1.6‰，1万多名党员因贪污贿赂受到开除党籍处分。2006年，9万多人受到党纪处分，占党员总数1.4‰。2007年又有多名高官落马。透过以上数据不难看出，反腐工作仍然任重道远，制度在惩治和预防腐败中的规范、约束、保证作用都亟待强化。

加强制度建设是由当前的腐败特点决定的。首先，有些腐败分子已经基本完成“原始积累”，在一些部门一些地方，已经形成程度不一的“既得利益集团”。其次，一些腐败分子的手段更狡猾、更隐蔽。主要有３种形式：一是权力的“期权化”。二是权力的“假借”和“转让”。纵容、默许自己的子女、配偶等用自己的名义捞取好处，这种移花接木、李代桃僵的手法很有代表性；三是赃款“漂白”，资本增值。一般是通过办公司、境外投资、回国投资等形式，把不法收入逐步变成合法收入。第三，不少腐败分子的“抗药性”在提高。腐败分子也在研究反打击的手段，往往把自己打扮成“廉洁”干部形象，迷惑人们，而一旦被查处时，则负隅反抗，百般抵赖。第四，一些腐败分子正从个体腐败向“集团”腐败发展，甚至与某些黑恶势力勾结，形成腐败团伙“窝案”，加大了查处难度。

加强制度建设是由当前的制度建设现状决定的。当前我们在许多方面的制度建设相对滞后，甚至较为被动。许多制度还停留在抽象的、老化的层面上，无法应对新的、具体的问题违纪违法形式是多变的，单一的简单的措施和手段无法有效处理新的矛盾和问题。不尽快改变这种状况，就不能真正实现由“反对腐败”向“反对和防止腐败”的转变。

加强制度建设是建立反腐长效机制的重要保障。不依规矩，不成方圆。没有制度做保障，反腐倡廉工作就无法开展，更谈不上建立反腐长效机制。党的十六届三中全会强调“要加强党风廉政制度建设，建设反腐倡廉的制度体系。依靠制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉工作的根本途径”。党的十六届四中全会对制度建设提出了更高的要求：“加强廉政法制建设，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，保证领导干部廉洁从政。”《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确提出，到２０１０年建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起