对市乡财政发展的哲学思考
“科学的发展观”,是以胡锦涛为总书记的党中央站在唯物辩证法的高度,针对我国改革开放和社会主义现代化建设提出的理论新思维。今天,如果用“五个统筹”和新的发展观来看市乡财政发展,可以使许多原来难以看清的问题昭然若揭,使许多过去难以理清的思路逐渐清晰。本文的目的,即试用新的发展观,从哲学的角度中对市乡财政的发展问题作一些探讨,以促进基层财政持续、协调、健康发展。
一、坚持实事求是,正视市乡财政发展中的现实
改革开放20多年来,在党和政府的领导下,我市财政取得了较快的发展,较好的保证了基层政权的正常运转,促进了基层经济和社会事业的快速发展。但一分为二的看问题,也必须看到,在财政实现较快发展的同时,也存在许多不容忽视且亟待解决的问题。主要表现在:
1、区域间财政发展不平衡,大量隐形赤字存在。因各种因素的影响,各乡镇财政发展很不平衡。只是由于《预算法》规定地方财政不能打赤字预算,因而这些乡镇的财政报表长期表现为收支平衡。但实事求是的看,在预算平衡后面大量隐形赤字是客观实在的。2003年财政决算资料显示:当年全市22个乡镇(含街道办事处,下同)中,仅有6个乡镇地方收入大于指出,由16个乡镇支出大于地方收入总量,收支相抵后,资金缺口达到7204.5万元。如不实行财政调控,进行转移支付,许多乡镇不仅事业难以发展,国家出台的增资政策难以落实,甚至连干部、教师工资都不能正常发放。
2、可用财力与资金需求失衡,资金调度愈加困难。locAlhoST虽然近几年来,我市的财政收入连续以20%以上的年递增率上涨,但可用财力与资金需求的矛盾却日趋尖锐,资金调度愈加困难。
3、政府债务负担沉重,财政风险日趋明显。政府债务主要包括:①直接债务:即前些年由县级财政担保的向上级部门争取的财政周转金;由政府担保或指定财政部门担保的建设项目贷款(如用于农业基本建设的世界银行贷款、亚洲开发银行贷款以及国内银行贷款);政府职能部门为企业或项目担保举借的债务等。②由突发性、政策性调整引发的或有隐性债务(如前几年的农村基金会清理整顿后所遗留债务)。虽此类债务非政府所为,但为社会稳定,往往要由基层政府及财政承担。截至目前,全市实有政府债务总额为 万元,其中:市级 万元,乡镇级 万元,导致财政风险日趋明显。
二、辩证分析基层财政存在问题的原因
唯物辩证法认为,任何事物的产生或发展,都有其必然的、内在的原因。而每一事物的运动都和它的周围其他事物互相联系着或互相影响着。应该说,基层财政困境的形成,原因多种多样,既有经济基础的问题,也有上层建筑的原因,既有大形势下基层难以左右的外部因素(如体制、政策调整)的制约,也有基层在经济和社会事业发展中主观因素的影响:具体说来,主要有以下几大矛盾:
(1)政府管理体制上财权与事权不相适应的矛盾。
1994年的分税制改革,从大的方面改变了统收统支的财政体制,通过利益调整实现了向“分灶吃饭”财政体制的转移,强化了中央的宏观调控能力,削弱了五花八门的“诸侯经济”,应该说这是非常必要的,实践证明也是正确的。但认真总结该体制改革的过程,人们又不得不说目前的分税制改革是尚不规范、不协调、不完善或有缺陷的。其突出问题:首先在大幅度调整财权关系的同时,没有对基层政府间的事权进行严格的规范、界定。分税制改革后,基层财政收入的大部分上解中央,但对县乡政府的事权却没有进行必要的界定与规范,使其与相应的可用财力相适应。其后虽然在财税体制上进行了几次调整,但每一次的调整都以地方级的财力的被分享为主要内容。使基层政府财权与事权的矛盾更加突出。一方面,基层政府的职能或事权(诸如党、政、司法、民政、科、教、文、卫、体、民兵预备役,城建、计生、环保等),不但没有减少,反而因社会保障、就业等新问题的出现增加了许多。可用财力的大幅度减少,事权与财权的极不相称,将县乡政府从一开始就置于“既要马儿跑得好,又要马儿少吃草”的尴尬境地。其次,许多已界定的东西因利益驱动没有得到严格落实。如“分税制”改革后,新的财力体制已经执行近10年,但老体制规定的“递增上缴”办法仍然执行。如山东省章丘市从1996年至2003年,在按“分税制”体制运行的同时,8年内又上解财政收入达3.7亿元,使本来就捉襟见肘的基层财政更加困难。加之因基层政府调控能力的局限性,国家的政策性调整往往使基层政府难以招架。如我市仅农村基金会清理整顿后遗留给政府的债务总额就达4.3亿元,占当年财政收入的135%。为保障储户利益,维护社会稳定,市财政每年要挤出4000万元用于偿付群众到期存款, 使基层财政调度更加沉重。
(2)经济发展中现实与基础的矛盾。
从微观的角度、具象的角度分析,各地域间的发展是不平衡的。即使在同一个县域内,经济的差距也是明显存在的。如乡镇财政收入在90年代初期曾一度占据县乡财政的半壁江山。但随着地下资源的不断减少、国家环保政策的实行,特别是知识密集型产业的兴起,许多乡镇的财源优势昨日“黄花不再”,很大一部分乡镇企业产品销售不畅,积压严重,相当一部分企业成为乡镇“食之无味,弃之可惜”的“鸡肋”,因缺少新生的替代财源,由收入大户变为财政贫困单位。面对这一状况,很多乡镇实行大招商、大引进,大投入,使产业产品结构迅速适应市场变化趋势,促进了财政经济的飞跃式发展。但也有很多乡镇面对瞬息万变的市场形势措施不力,经济结构调整难以到位,经济发展徘徊不前,财政状况越来越难。
(二)收入稳定增长和支出超常规增长的矛盾,加大了收支缺口。其原因:一是近年来随着大中专毕业生分配,军转干部安置,特别是教师“民转公”,财政供养人口急剧膨胀。二是近几年因国家连续出台增资政策,加大社会保障力度,使支出增长速度超过可用财力的增长。为落实政策保稳定不得不发,造成缺口资金大量增加。三是政府性消
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