行政管理实践中的有效监控初探

内容提要：管理是社会组织为了实现预期目标，以人为中心进行的协调活动，而监控是管理活动的重要方面和关键环节。本文以一个处级行政机关——郴州市地税局的行政管理实践为切入点，通过其行政管理活动的得失，总结经验，提取方法，分析存在的问题，指出未来的隐忧，并试图从行政管理与监控的一般规律中，寻找行政管理与监控的有效途径。

相对于地税机关而言，行政管理的一般含义不仅是指机关行政事务管理，而是包括征收管理、队伍管理和行政事务管理等全局行政活动。近十年来，省地税局一年一个工作主题，从征管基础年到规范管理年，从强调执行力建设到鼓励工作创新，其大政方针所指，无一不是打的管理牌，可见管理在地税机关的重要性非同一般。而任何行政管理活动的有效实施，都是靠抓落实，抓落实的过程，就是行政监控，它是指行政领导者根据计划目标的要求，对计划执行情况进行监督检查，及时纠正计划执行中的偏差，以保证计划目标实现的过程。在此，笔者拟就广义的行政管理与监控作粗浅的探索。

一、盘点过去：决策的正确制定与有效实施

作为行政领导的核心组织，郴州市地税局党组早在上世纪末就确立了“坚持依法治税，服务地方经济建设”，“向政策要税源，向管理要收入”的治局思路与治税方针。在总的方针指引下，自2000年开始作出了一系列的行政决策：在税收征管上有城区建安税收征管改革、城区车辆税收征管改革，私房产业、矿产业税收征管改革；在队伍建设上有城区年轻税干下农村分局锻炼，城区税干大轮岗，公开选拔副科实职干部；在行政事务管理上有规范管理年与物业管理市场化等。WWw.yBASk.cOM这些决策的实施，使征管质量不断提高，地税收入大幅攀升；干部队伍和谐稳定，人员素质不断增强；内部管理有章可循，机关秩序日趋规范。这些决策之所以能取得如此显着的效果，至少具备以下经验和特点：

1、有正确的行政决策。从决策的制定上看，具备合法性、合理性和权威性。决策者们尊重科学，尊重民意，在税收法律和行政法规的框架内充分考虑了上级的要求、下级的现状与本级的需要，同时把握了管理与改革的关系，以规范管理为目标，以改革创新为突破口，通过管理保障改革实施，通过改革促进管理完善。

2、有充分的制度保障。每一项决策的出台，都经过了深入的调查研究，制定了实施方案和考核措施，并且列入年终考核内容。在2004年的规范管理活动中，废除了10个过时的制度，修订完善了61个制度，重新下发了25个制度。最近十年，为实现年终总体目标，在考核机制上每五年有一个突破：2005年以前，对下属单位每年有工作目标责任状，2006年以后实行单位和部门正职考核办法，2011年自主开发了涵盖征收管理、行政管理、队伍管理的绩效考核软件。

3、有比较完备的监控机制。在党组会、局长办公会决策之后，郴州市地税局定期和不定期的例会、县市区局长会保证了工作任务的下达和分解，督查督办、明查暗访保证了工作任务的落实，专项检查、年终综合检查对任务完成结果进行了评估和考核，《地税督查》和《地税信息》对工作落实情况进行了全过程反馈。此外，市县两级局领导还同时运用了工作指导、工作汇报、视察、调查、预决算与审计等各种行政监控方式，确保行政决策的有效实施。

4、有行之有效的执行手段。制度建设是以事为本的刚性管理，而文化建设则是以人为本的柔性管理。在全面完善制度的同时，郴州地税的领导者尤其强调文化建设。从2001年提出“二次创业”，到2002年提倡地税文化，从2008年开展“感恩文化”教育，再到2010年进一步提出建设文化地税，这些文化建设活动使地税干部知恩、惜恩、感恩的积极情绪被调动起来，与郴州地税局党组以人为本的管理模式融为一体，进而产生强大的行政管理正面效应。这些活动本身就是一种行政决策，但同时更是行政管理中的一种执行手段，它可以激励人心，鼓舞士气，对调动执行者的主观能动性具有制度不可替代的功效。同时通过思想政治教育手段保证执行者实施决策的持久性和稳定性；通过经济手段调节利益关系，调动积极性和主动性；通过技术手段收集、发布和处理信息，提高行政效率。这些执行手段的运用，可谓刚柔相济，体现了灵活性与原则性的统一，使全系统协调统一，令行禁止，确保行政决策指令达到预期效果。

二、正视现实：监控者的忧虑与执行者的彷徨

从地税成立到今天，软、硬件设施均得到了长足发展，内部条件明显改善，改革开放不断深入，宏观经济快速增长，为地税带来了发展机遇。然而，一些深层次的问题也逐渐显现出来，使地税机关行政决策的监控者和执行者们在欢欣鼓舞的同时也感到了隐忧和无奈。

1．上级的工作要求越来越严。在收入指标上，既要超额完成计划任务，又要坚持依法治税原则；既要考核税收增长幅度，又要考核宏观税负水平；既要看税收弹性系数，还要看gdp占范文大全整理*财政收入的比重；既要考核收入总量，又要强调收入级次。这种决策指令的复杂与多样性给作为下级的执行者们带来显而易见的执行难度。在税收征管指标上，一方面有申报率、入库率、处罚率考核，有计算机定税、税控机推广等指标要求，一方面是纳税人税法遵从度难以提高；一方面有税收管理员制度实施和科学化、精细化、专业化、信息化管理的要求，一方面是征管机构设置不科学，职能交叉重叠。在人力资源管理上，一方面有信息化建设高素质人才的迫切需要，一方面是人员进出口不畅，专业人才进不来。

2．与地方政府的关系处理越来越难。从税收执法上看，地方政府客观上常常会站在地税的对立面，特别是对一些当地招商引资、重点保护的项目，一般会提出减免税的要求，甚至作出包税的决定。而且，每一级政府都无一例外地想把本级财政的蛋糕做大，这就会有意无意地促使地税部门从税收级次上打主意。从经费来源上看，虽然税务分局一级脱离了乡镇政府的经费制约，但对市、县地税局来说，地方政府的财政支持仍然是地税经费的最大来源。既要排除地方政府对税收

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