企业的股权，并代表国务院行使股东权利，不开展其他任何商业性经营活动，不干预其控股企业的日常经营活动。[1]
以上就是中投公司及现已被其收归旗下、全资附属之中央汇金的简单自述。当然，自诞生起即相伴的神秘色彩并非籍这两家公司的如是宣称而消弭，相反，随着对百仕通集团、摩根士丹利、reserve primary基金等的投资，中投公司正在日益引起世界范围内的关注及争议。同时，由于中央汇金所控股的几大国有控股银行相继在境外特别是美国拓展，使我们有机会通过审视其美国法下的属性，来观察和反思这两家公司的定位与未来走向。
一、背景：美国金融监管机构的准入审批
中投公司章程表明：“中央汇金以其出资额为限代表国家依法对中国工商银行、中国银行和中国建设银行等国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，体现国家在大型金融机构的控股地位，实现国有金融资产保值增值。”[2]中国银行目前在美国纽约州设有两家经美国联邦存款保险公司保险的分行，在加州设有一家未经保险的分行。中国工商银行在纽约设立分行的申请于2008年8月5日被美国联邦储备系统（“美联储”）批复，获准开展批发存款、贷款、贸易融资及其他银行业务。[3]中国建设银行也在申请于纽约设立分行。
外国银行在美国运营往往要受到州和联邦的双重监管，如选择在纽约注册的中国工商银行还需获得纽约州银行局（new york state banking department）的批准。1978年以前，美国没有统一的针对外国银行的联邦 第四，中投公司、中央汇金及其单独或共同控制的任何公司（包括任何银行）如果要取得一家美国银行控股公司或银行5％以上的股份，或者要控制一家依照《联邦储备法》( federalreserve act）第25 (a）条设立的公司，[16]或一家享受存款保险的美国存款类机构，必须取得美联储的事前批准。LOCAlHost
此外，美联储还豁免了中投公司和中央汇金依《银行控股公司法》及美联储规章本应向美联储提交定期报告、备案和维持规定资本充足率的义务。这些豁免附带有两项条件：
第一，中投公司和中央汇金如果要收购在美开展业务的任何一家公司25％以上的股份，或者收购在美从事金融控股公司业务之公司5％以上的股份，必须通知美联储。但是，如果该投资是受《银行控股公司法》管辖的受控银行（例如中国银行）做出，并已由其通过常规要求报告美联储，则中投公司和中央汇金不必再单独通知。
第二，中投公司和中央汇金必须监控其所控制各公司的对外投资，以决定如将这些投资合并计算，是否会触发有关控制某存款类机构的信息披露或事先审批义务。
三、思虑：新情况下的同与不同
整体上，美联储的豁免批复没有对中投公司和中央汇金设置额外的障碍，也遵循了以往类似审批中的做法。其豁免特别是非银行业务限制豁免所附带之条件，旨在保障美国银行机构的稳健性、降低利益冲突的可能性、避免资源过度集中和不当银行行为，增强透明度与美联储监管能力，并减缓平衡中投公司和中央汇金及所控公司因豁免而可能获得的竞争优势。例如，条件之二是该豁免授权条款本身的要求，条件之四反映了美联储对外国银行控股公司的惯常要求。[17]条件之一其实不仅适用于所有外国银行在美分行，也类似于对美国本土银行的要求。如美国《联邦储备法》( federal reserve act）第23a条规定，[18]美联储会员银行与单一关联公司（affiliate）的交易总额不得超过该银行资本的10%，对其所有关联公司的交易总额不得超过银行资本的20%；全部交易都必须具有符合要求的担保（现金或美国国债的全额担保，或其他资产的超额10-30％担保）。第23 b条则强调银行所从事的一切关联交易都必须按照“市场公平交易条件”( arm’s-length terms）进行。[19]显然，这些条件意在限制银行的控制者（如银行控股公司）为其他附属机构而损害银行的利益，并非专门针对中投公司和中央汇金。
纵向观察，美联储的这次豁免批复及附带条件也符合其一贯做法。类似问题最早出现于上世纪八十年代。[20]特别是在1988年面对一家意大利政府全资金融公司（iri）申请时，美联储明确重申：《银行控股公司法》不适用于外国政府，适用于公司形式的政府投资机构；同时考虑到国会立法时的意图，给予其豁免从而适当限制美国监管框架的域外效力，尊重他国对经济结构的选择，符合公共利益。美联储还表示愿意将此等豁免适用于与iri性质类似的他国政府投资公司，只要其所控股银行在美国是以分行或办事机构，而非法人银行形式开展业务。[21]
美国方面的相关疑虑则主要有三个方面：(1）对空前规模国外主权财富基金的整体担心；(2）对中国主权财富基金的特殊戒备；(3)对中国金融监管水平的信心不足。在美联储对中投公司和中央汇金申请豁免、中国工商银行设立分行等两项批复及其在国会听证时的证言中，[22]美联储都将中投公司和中央汇金定义为主权财富基金（sovereign wealth fund) 。
主权财富基金是指由国家或州（如美国阿拉斯加州）政府拥有的、与官方外汇储备分隔管理的投资基金，其最早诞生于1953年（当时英控）科威特所成立的科威特投资局。主权投资基金的来源和目的大致有三种：(1)一些国家依靠出售资源（石油、矿藏）的收入来帮助稳定财政，如卡塔尔、挪威、智利、博兹瓦纳；(2)部分发达国家运用当下社保、政府养老金盈余、税收等，投资于境内外资产，以补充满足未来的社保和养老需求，如法国、澳大利亚和新西兰；(3)一些国家利用外汇储备进行保值获利，如新加坡、韩国和中国。目前全球拥有的主权财富基金数目约有近40家。[23]
其规模、快速增长、及对美国金融机构的广泛投资，引发了美国对他国主权财富

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