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如何治理中国——走向央地关系法治化           
如何治理中国——走向央地关系法治化

【关键词】央地关系;地方自治;立法分权;司法分权


今天谈论的话题是与政府相关——“如何治理企业在中国曾经是一支欣欣向荣的力量,但后来被搞滥了,因为中央要求每一个村都要有一个乡镇企业,无论是否有条件都上,不仅搞“一刀切”,也是典型的“中央请客,地方买单”,失败的地方大量欠债。另外一个例子是普九(九年义务教育),地方有条件上,没有条件也上,这也是造成地方欠债的一个主要原因。上面这张图体现了中央自上而下的体制,老板在秤欠条——乡镇政府吃喝,没钱打白条,一秤足足有一公斤重。为什么会产生这样的情况?在中国自上而下的体制下,各种各样的检查、评比、监督活动非常多,乡镇是中国最基层政府,要接受县、市、省和中央各级检查。每次检查的人一来,都要有所表示,至少在招待上要过得去,否则哪怕中央去一个处长就会给你制造不少麻烦。当然,在比较富裕的地方,不是一个很大的问题,但在贫困地区就出现了地方政府“打白条”。

分税制曾被称为“中国的财政联邦主义”,中央和地方终于要分税了。以前中央和地方是一套税制,一直实施到1994年,这么大的国家就那么过来了,所以听到分税后大家很高兴。可分税的结果,从地方土地财政看来,弊大于利。朱镕基总理说,地方不是没有钱,中央大量的转移支付到地方。问题是这个转移支付很多不是一般性的转移支付,不能满足地方的日常公用开支,而是要跟着项目走,于是造成严重的“跑部钱进”。所谓的“财政联邦”其实是中央集权,中国的财政不仅没有向地方流动,反而越来越多的向中央集中。确实扭转了中央在全国总财政不断下滑的趋势,但这个是好还是糟,从地方土地财政看得非常清楚。LoCAlhOst照理说,有了事权、财权,地方政府应该干事了,但是其实没有那么简单。如果政府不对人民负责,官员完全可以拿了钱不办事,甚至干伤害人民的事情。中国有一个现象,我总结为“资源越多越不幸”。这个现象和刚才提到的新疆问题联系起来,山西的煤源源不断的运到全国各地,给山西留下了什么?留下的是污染、矿难、地面沉降。最近在中央不断强调情况下,矿难好了一点,大的矿难有所遏制,但是生态环境污染难有改善。当地有一些所谓的商人、官员一夜暴富,但给当地人民带来了什么?上面这张图是湖南郴州的一个纪检书记,纪检照理是检查别人的,自己应该没什么问题,但恰恰他的问题最大,地方资源多,往往产生一批贪官。为什么中央不去查一查,像查薄熙来、王立军那样?当然也查,这个地方纪委书记也落马了,但不要忘记中国多大?中国有3000多个县,3万多个乡镇,几十万个村,每一个地方都可能会发生贪污腐败,靠一个中央地方能查过来吗?所以纯粹靠自上而下控制,是控制不了贪腐的。这条路是走不通的。

说到这儿,还涉及一个国家建制问题。即使中国将来实现了自下而上的民主机制,但目前的建制结构也是有问题的。我们的省太少,导致横向结构过窄,纵向结构过长。美国人口是中国1/5,但是有50个州,而我们才32个省级单位。这样意味着我们的省太大,省的人口往往相当于别的国家一国的人口,甚至还多,我们人口超过1亿的省不只一个,必然导致纵向的层级太多。宪法规定的是四级结构:中央、省、县、乡,但实际上县和省之间还插了地级市,村相当于乡镇的一条腿,帮助它执行任务,所以实际上有6级。这种结构纵向过长,对国家治理来说是不合理的。

最后,央地的司法分权。中国长期存在各种各样的“执行难”,哪怕打赢官司也很难执行。各种各样的地方保护导致“上有政策,下有对策”;中央政策很好,就是落实不下去,“政令不出中南海。”为什么会出现这样的情况?主要原因是因为我们的司法结构不合理,我们讲要改革司法,改革了十年,实质性的改革几乎没有进步。司法改革到底改什么?该统一的要统一,现在中国司法一个大问题是过于地方化,法院领导都是由所谓当地人大选举,实际上是当地党委、组织部门决定,法院能对地方说不吗?当中央法和地方法发生冲突时,能站出来维护中央的法律法规吗?不可能,首先要保证自己的乌纱帽。司法对地方不独立,必然导致各种各样的地方保护主义和地方歧视得不到纠正,所以司法改革首先要厘清中央和地方司法上的关系。

综合起来,中央和地方的这么重要的一个领域应该制订一部基本法。我刚才说,央地关系好比人体的脊柱。人的脊柱歪了肯定要出问题,国家脊柱不正就不可能治理好。所以要理顺几个问题的关系:事权关系、财权关系、央地治权关系以及央地法律争议解决机制,专门建立一个央地法律规范审查制度,比如宪法委员会,也可以是一个比较低调的机构,比如法律规范审查委员会,只有这样才能够比较合理的理顺中国的央地关系。当然,央地关系不要光把眼光都集中在中央和地方;当中央和地方都不对各自选民负责的时候,怎么去调整央地关系都没有用。所以在央地关系上还要引入最关键的第三层次,也就是人民。人民要发挥作用,让中央对全国人民负责,让地方对当地的人民负责,这样的中央和地方关系才有意义,否则央地关系就是官员之间的个人关系。

回到“大饥荒”事件,大饥荒之所以如此惨烈,不仅仅是因为中央和央地关系失调,更重要的是在于那个年代的人民没有一点点权利。关于信阳事件现在已经有不少报道,当地做法极其恶劣,但是当时可是一点报道都没有,连我们的“伟大领袖”都被蒙在鼓里。信阳没有粮食,郑州有粮食,逃荒要饭不行吗?还就是不行,当地书记下了死命令,也是怕当地爆发饥荒的事情被走露出去,让警察、民兵在各个关卡守住,不让当地的人民逃荒要饭,许多人活活饿死在家里。如果这个国家的人民不是被当作牲口对待,有一点点起码的人权,有迁徙的自由、人身的自由或者言论自由,至少能说话,把这个消息报出来,“伟大领袖”说不定很快就知道了,也不至于饿死那么多人。所以中央和地方关系最关键的是第三个层次,即人民的权利保障。中央要为全国人民提供基本的、底线的保障,这不等于平均主义。地方有条件的可以多保障一点,没条件可以少保障一点,但中央一定要有底线的保障。这个底线的保障不是平均主义,不能消灭地

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