| 论政府对电信运营商普遍服务经营法律义务的规制 |
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论文关键词：电信产业 政府规制 普遍服务 交叉补贴
论文摘要：随着我国电信产业市场准入制度的改革和电信运营主体的多元化,传统通过独家垄断、交叉补贴维持的普遍服务模式已不符市场化的运作,新的制度设计不可避免。本文深入分析了政府规制普遍服务的基本动因,并为我国普遍服务的制度设计提出了若干建议。
一、普追服务的催生与演进
自上世纪初以来，普遍服务一直是电信政策的主要目标之一。最初提出普遍服务时，普遍服务的内涵并不十分明确，它只是美国电信公司AT&T年报中的一句口号。随着时间的推移，普遍服务的理念被广泛接受。于消费者而言，是因为其中包含以便宜的价格让尽可能多的消费者享受基本电话服务;于电话公司而言，每个公司都可以将共网络联通到全体电话用户，从而使网络增值;普遍服务要求向低收入消费者、高成本地区的消费者和非商业机构提供必要的电信服务，这些服务有时需要以低于成本的价格来提供。尽管随着市场的发展及电话普及率的提高，需要补贴的普遍服务项目和范围越来越少，但对于现阶段的我国来说，广大的农村及西部地区还未享受到基本的、先进的电信服务，实现普遍服务的政策，代表着实现最广大人民利益的目标。
(一)普遍服务的产生与形成
普遍服务一词首先出现在1907年，当时美国电信公司A丁&丁总裁威尔在AT&T的公司年报中使用了一句口号式的语言。一个系统、一个政策、普遍服务’。在以后的7年中，威尔将这一思想不断充实并广泛宣传。但他最初强调的普遍服务是不同电话系统的互联，电话服务对电话用户具有普遍适用性，而今天的普遍服务强调的是提高电话或电信服务的普及率，使电话或电信服务为全体公民所普遍享用。
具体而言，“一个系统、一个政策，普遍服务”包括以下四个方面的含义(1)电话服务的价值随电话用户的增多而增加，一个不与任何其他电话相联的孤立的电话没有任何价值。(2)整个电话网络应该是一个集中控制与协调的整体。所谓相互联通并不是指将两个电话系统机械式地结合在一起，而是需要集中控制与协调，使其构成一个有机的网络体系。(3)电话市场上没有真正的竞争。威尔认为，在电话系统之间不存在真正的竞争，因为任何竞争的两个电话网络所服务的用户都是不同的。(4)应该用管制来代替竞争。威尔在谈到垄断时指出，政府应该对电话产业进行价格和服务管制，从而使该产业远离竞争。威尔提出普遍服务的口号时，并没有扩大电话普及率的内容。他所宣传的主要思想是将全国的电话网络统一在一家公司的管理之下，用一个政策、一个系统取代当时竞争的多元系统，实现电话用户间的普遍通信而非有限制的通信。
(二)美国《1934年电信法》与普遍服务概念的发展
美国《1934年电信法》的前言中首次对普遍服务作了定义:为了使尽可能多的美国人民以合理的价格、充足的设施享受快速、有效、遍布全国乃至全世界的有线与无线通信服务。这段文字包含了提供普遍服务的基本原则，即:(1)可获得性，在任何时候和任何地方，只要人们需要，都应该可以获得全国范围内的电话服务;(2)非歧视性，所有的用户都应被同样对待，在价格、服务和质量、地理位置、种族、性别、宗教等各个方面不应该存在歧视;(3)可承受性，电信服务的价格应该在为大多数用户所能承受的水平。
但是，在当时，人们并没有对普遍服务的基本定义和实现途径给予过多的重视。政策的制定者也并没有意识到提供普遍服务应该成为电信政策的目标。在上世纪70年代以前，关于普遍服务，在产业界有几点一致的看法:(1)垄断性市场结构是实现普遍服务的前提。从1907年威尔提出的‘一个系统、一个政策，普遍服务”的口号开始到30年代末期提出电信法修正案，各州严格禁止其他电信公司进入市场提供竞争性的交换业务:(2)按服务价值定价是实现普遍服务的基础。有了按服务价值定价，电话服务的价格就可以按全网平均的方法来计算。这样，就使得高成本地区的用户与低成本地区的用户享受一样的价格成为可能;(3)交叉补贴是实现普遍服务的必然要求。要实现普遍服务的目标，就必须在不同的用户之间，在不同的电话业务之间进行交叉补贴。如:长途电话用户对本地电话用户的补贴，城市用户对农村用户的补贴。正是基于以上对普遍服务的理解，美国联邦通信委员会的电信政策框架就是维持管制垄断下的交叉补贴，维持本地电话价格的低收费[1] [2] [3] [4] 下一页 |
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