中国共产党的第十七届代表大会报告要求“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”大部门体制，也称大部制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，就是在政府的部门设置中，将职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，以降低行政成本，提高行政效率。

一、细化型条块

分割行政管理体制的弊端分析

落实科学发展观，改革政府服务模式，要跟进市场需要，加快提供公共服务的进度、调适行政管理改革速度和降低民主法制建设的难度，增加行政效能，提升服务水平、提高服务质量。推行大部门体制是政府体制改革与创新的恰当切入点。下面先分析现有过细的条块分割体制的弊端：

第一，不断增加条条管理机构的改革难逃“改革———膨胀———改革”的循环怪圈。改革开放以来，我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年和进行了五次大的政府机构改革，相应的，国务院组成部门数量变迁为100———68———59———40———28个，但后来又增加不少直接管理机构，各个地方政府相应的机构改革没有启动。地方政府机构的设置和运行仍然带有明显的“直接经济干预型”印痕，职能交叉多，条条分割过细又相互独立；出现新的社会事务就增加一个国务院直接管理的部门，然后再上下对应设立机构，导致国家管理部门只增加，而原有职能的机构减得很少，导致政府机构不断精简又不断膨胀的循环改革。这些改革没有摆脱“帕金森定律”，即“官僚机构都具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性。loCAlhOSt因此，机构庞大，人员臃肿，是官僚机构发展过程中惯有的通病”。这一系列改革在事实上陷入了精简———膨胀———再精简———再膨胀的怪圈。

第二，政府的公共服务效率不高。在计划经济时代，我国政府对社会事务进行全方位的计划管理，改革开放后，政府对社会事务的管理转型还不到位，旧的计划经济对应的政府管理部门不断裁撤，新的社会事务管理部门不断增加，裁撤少、增加多，部门设立越来越多，职能划分越来越细，再强调上下对口，从中央到地方一条线下来，行政机构、人员、经费不断膨胀，官民比例不断增加，财政供养人数比例一直增加。在古代，我国的官民比例比较小，后来逐渐增加，两汉为1∶945,唐朝为1∶500,宋朝为1∶245,明朝为1∶233,清朝为1∶99,新中国成立时为1∶600,目前为1∶29。〔2〕尽管数字不是非常权威，但基本的趋势是官民比例比较大，需要精简。

第三，行政相对人办事困难。一个行业主管部门上下对口设置机构、增加人手，上下一条线，中间层级多，许多中间层级只具有传递管理信息的功能，却截留部分实际权力，使得权力被层层截留，内部程序复杂，谋人胜于谋事，对外管理效率自然低下。许多部门机构、人员根本没有直接对外管理的功能，充当“二传手”“多传手”，权力截留了，义务却下推，造成直接面对行政管理相对人的机构人员少，接待行政相对人的办事人员及其基层机构没有决策权力，需要层层上报管理，人员机构庞杂的政府机构为社会提供的公共服务质量差、效率低，行政相对人办事困难。

第四，管理体制僵化，重复建设多，叠床架屋。俗话说，“七八顶大盖帽管不住一顶小草帽”。一个人在街边摆摊设点，影响卫生，属于卫生部门管理；影响交通，属于交通部门管理；影响城市居民出行，没有部门管理。设置一个城管部门，一并行使先前多个部门行使的影响城市环境、卫生、交通、绿化、规划等的社会事务，原来属于这些部门的权力被暂时地“移交”、“委托”给城管行使，城管增加很多管理部门、人员、开支，但原来的管理部门减少这么多管理事务，却没有看见他们减少多少相应的公共投入。知识产权主要包括版权、专利权、商标权，分别由出版部门、知识产权局、工商管理局管理，很多地方政府机构中这几个部门管理的知识产权事项少，却都在呼吁缺乏专业人才，相同的事项要从上到下设置很多机构人员对应，大量地重复设置人员机构。

第五，管理行业细化，形成特有的管理与被管理者的“亲属关系”、“行政垄断”等管理顽疾。出现一个行业就增加一个管理部门，卫生部门主要管理对象是医院，教育部门主要管理学校，而一般成功医生成长为卫生局长，教师成长为教育局长，管理者是懂行了，但也形成管理者和被管理者之间的亲属关系，

二、大部制改革的必要性分析

对现有细化型的行政管理体制进行改革调整，形成适当的大部制行政管理体制是大势所趋。

第一，市场经济发达国家的行政体制普遍采取覆盖面比较宽的大部制。市场经济发达国家普遍采用大部门体制，其政府机构数量较少，职能范围广泛。以美国为例，其运输部就覆盖了我国的民航总局、交通部、铁道部的职能，其农业部大体涵盖了我国农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能，是“大交通”、“大农业”格局。现在，美国内阁（部）有15个，非内阁政府机构60多个；专为总统、副总统服务的白宫内设机构60多个。日本内阁（部）有24个，英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。它们的大部门（giantdepartment）一般下辖20多个执行构

和几十个咨询委员会，管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业，虽然所管辖人口和地域不相同，但政府面临的服务对象、事项、范围基本一致，对我国政府机构改革有比较大的借鉴意义。

第二，社会转型，管理体制也需要转型。政府机构职能职责是对接人民的需要和社会现实的桥梁，管理体制转型，要先科学认定人民的需求和现实社会的实际状况。政府部门设置与该国人民对政府能力的期望高低有关。“小政府，大社会”是人们对政府规模和治理状态的期盼，希望政府不要太大，不要把太多的钱花在政府自身；但政府的规模和管理能力的大小，是它承担的责任相适应的。“大政府———强

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