海南农村、农民问题调查报告(二) |
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四、解决海南三农问题的对策 （一）加大投资和宣传力度，全面推进农村卫生、教育事业的发展 1．在医疗卫生方面。 目前海南农村的医疗卫生工作与经济、社会发展及农民群众对医疗的需求存在较大的差距，而且这也成为制约海南农村实现小康社会的一个瓶颈。因此，必须对它高度重视。解决海南农村医疗卫生方面存在的问题，可以试着通过以下途径来解决。 一是改革农村医疗卫生体制，逐步解决农民看病难的问题。针对农村人民收入水平低，小病不想看、大病看不起和农村医疗机构不健全的情况，建议建立农村特困人群医疗救助制度、农村大病医疗统筹模式、农村合作医疗保险制度3种模式并举、互为补充的农村医疗保障体系。三管齐下，协力解决农民因贫致病、因病返贫的问题。目前，海南已经开始着手建立农村新型合作医疗制度即：由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，目标是减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平，但工作开展情况不是很令人满意，需要进一步加强和完善。 二是加快农村医疗体系的建设，加强各种疾病预防工作。海南农村医疗体系还不健全，尤其是村级医疗问题多多。因此，各级政府和医疗部门要加大投入力度，更新各级卫生机构的医疗设备，并初步建立以县级为中心、乡镇为纽带、村级为网底的*预防保健网，明显提高农村公共卫生综合服务能力。同时，要特别注重结核病、艾滋病、疟疾等重点疾病防治工作，争取取得明显突破，把传染病发病率控制在较低的水平。 三是加快医疗卫生人员的培训，提高卫生员的水平。乡村医疗卫生人员是乡村卫生防疫工作的主干，其素质技能高低直接决定农村卫生事业的发展水平。因此，各级卫生部门和教育部门要密切合作,加强对农村卫生医疗人员的培养。对农村卫生医疗人员的培训可以采取多种形式。建立乡村医生培训班就是一个很好的形式。一方面通过医疗法规培训，可让乡村卫生医疗人员学习了解《传染病防治法》及《实施条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、乡村医生从业管理条例等方面法律知识，使每一位乡村医生都能依法从业，提高他们对传染病防治、突发公共卫生事件的应急能力。另一方面，通过对农村医疗卫生人员进行临床医学等技能培训，可以极大地提高他们的技术水平，从而更好的为村民服务。除举办培训班外，还可采取送有潜力人员到海南医学院等高等院校接受专业培训，组织人员进行经验交流等措施。 四是加大监管力度，让虚高的药价降下来。监管药品价格，政府要唱主角，要特别注意解决好以下几方面的问题。一是调整政府定价目录，重新制定并公布列入政府定价目录药品的价格；二在价格管理中引入竞争机制，抑制虚高价格；三是研究改进政府定价方式，进一步提高价格管理的科学性和透明度；四是推行医药价格明码标价制度，加强媒体监督和群众监督。 2．在教育方面 解决海南的农村、农民问题，核心在于教育。因为只有把教育搞上去了，农民科技文化素质的提高才有保障，农村社会风气的转变才有基础。解决海南农村教育存在的问题，可以循着下述几条措施进行。 第一，严格实行教育收费公示制度，坚决抵制乱收费现象。各学校的学杂费必须经过学校所在地的省级或市、县价格、财政主管部门和教育行政部门的审核。学校要严格执行规定的收费项目、标准及范围，并主动向社会公开。如遇有政策调整或其它情况变化时，学校要及时更新公示的内容。省、市、县价格、财政主管部门和教育行政部门要及时做好教育收费政策信息的沟通、传递工作，并督促学校建立公示栏、公示牌、公示墙，及时开展收费公示工作。同时还要加大监察力度，抑制越权收费、超标准收费、自立项目收费等乱收费行为。 第二，加大教育投入，更新教学设备，改善办学条件。对于学校来讲，要注重加快硬件建设，以信息化带动教育现代化。在目前教育经费紧张的情况下，学校要千方百计进行开源节流，不该用的钱一分不用，要将钱用在刀刃上。要特别重视加快校园网建设，加强图书馆、实验室的设施设备添置，让网络室、图书馆、实验室成为学生最想去的地方。要把师生的安全问题放到首位，尽快改造和重建一些乡村学校的危房、旧房，为教学提供良好的物质条件。 第三，出台相关优惠政策，多方面筹集资金。农村教育问题归根到底是资金问题，资金解决了，其他一切问题都容易解决。农村教育资金来源一定要多元化，单向资金是很难完全解决问题的。多方面筹集资金，建议政府采取以下几个办法进行。一是按照农村税费改革前的基数，明确税费改革后新增的农业税中按一定比例提取资金，专门用于农村基础教育。二是出台有利政策，参照体育、福利彩票形式发行教育彩票，筹集社会闲散资金，投入农村基础教育。三是鼓励社会力量办农村基础教育。除了鼓励企业、岛内个人办基础教育外，还应特别重视利用在东南亚一带的海南籍侨民的力量办学。四是合理布局，通过市场运作，变卖布局调整后闲置的教育网点资产，筹集资金再投入。 第四采取有效措施，保证九年义务教育的贯彻落实。目前，海南农村有一部分儿童因为家庭贫困已经失学或正面临着失学的危险。因此必须采取有效措施来保障困难家庭学生接受义务教育，不让一个学生因家庭经济困难而失学。建议政府对农村贫困家庭中的小学、初中学生实施免费义务教育，免收杂费、课本费和校内服务性收费。 由于学杂费减少给中小学带来的资金缺口，政府要拨出专项经费进行弥补。 （二）加强农村民主科学文化的培育，加大执法力度，从根本上扭转海南农村中的不正之风。农村的社会风气如何，将直接影响到村民的精神面貌和行为方式。因此，从根本上扭转农村中的不正之风，是解决海南三农问题的基础。结合海南农村目前的情况看，解决这一问题可以从以下几方面入手。 1．大力加强道德教育和文化建设，树文明新风。从根本上扭转农村的各种不正之风，需要抓好广大农民群众的道德教育，结合农村实际，以三德教育为主线，结合不同层次思想道德状况，以乡村学校为阵地，有的放矢地搞好经常性道德教育。与此同时，各级基层组织要努力开展多层次的文艺演出、科技比赛等活动，构建富有当地特色的村社文化、楼院文化、家庭文化，陶冶居民情操，倡导科学、文明、健康、向上的生活方式，树文明新风。 2．完善法规制度建设，严格依法办事。人治是靠不住的，要从根本上流转农村社会的不正之风，就必须坚持以法治村。要不断完善村民自治的法律法规，各级基层领导干部要带头依法行政，带头执行和遵守村民自治的各项法律法规，同时要做到执法必严，违法必究。村民委员会要组织农民学法用法，引导农民遵纪守法、照章纳税、依法经营、守法致富。 3．联合各方力量，严厉打击违法犯罪活动。大力搞好宣传教育的同时，各有关部门要密切配合，通力合作，集中一段时间，集中优势兵力，采取突击行动，严厉打击各类封建迷信、大操大办以及黄*毒、非法传销等社会丑恶现象，加大对各类社会不正之风的打击力度，防止反弹。各级政府部门要加大对文化娱乐场所的监查和管理，扼制各类危害农民群众，特别是危害农村青少年身心健康的丑恶行为滋长蔓延，进一步净化农村的社会风气。 4．加大投入力度，完善农村娱乐设施，丰富农村娱乐生活。一般说来，*和三点秀很难在都市环境中容身，除了管理因素外，很大程度上是因为市民的休闲娱乐较为丰富，公共部门为他们提供了充足的休闲资源和公共设施。单纯的禁止并不能将*和三点秀从草根中清除，各级基层政府应大力开拓资金来源，充分利用国际组织提供的援助或贷款、企业赞助、财政拨款等加大对健康文明娱乐场所的投资力度，为村民提供多种休闲方式。各级基层组织还要根据农村实际情况，开展丰富多彩、形式灵活的文化下乡活动，培养农民的健康观念，使之自觉抵制各种不正之风。 （ 三）进一步落实村民自治制度，促进农村有序发展。 村民自治制度的实施，为海南农村带来了巨大的变化。村民自治不仅加强了村委会班子建设，提高了基层干部的素质，而且还密切了党群、干群关系，缓解了干群矛盾，增强了农民的民主意识和法律观念，促进了基层民主与法制建设。然而，我们也应看到，年轻的村民自治工作尚有诸多不完善之处，尚需进一步加强。未来一些年的村民自治工作，需要在以下几方面下工夫。 1．明确分工，理清党支部和村委会的关系。村级重大事情，党必须管，但是党管和行政管的角度是不同的，二者必须明确分工。党支部只能做做党应该做的事情，村委会也只能做村委会应该做的事情。从工作上看，村党支部主要起领导和引导的作用，主要是通过调查研究，提出一些方案，然后由村民大会去决定。村委会则主要是履行行政职责，负责处理村内的各种具体事务。理清党支部和村委会的关系，必须予以制度上的保障，从制度上明确谁应该做什么，哪些程序应共同确定，哪些事情由党内决定，哪些事情由村委会或村民代表大会来决定。只有按规范的、程序化的方式解决问题，才可能真正理清村党支部和村委会的关系。 2．合理分权，正确处理乡政府与村民自治组织的关系。一方面，应根据《村委会组织法》第四章中乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助的规定，明确乡镇府和村民自治组织的关系是一种指导与被指导的关系；另一方面，在村民自治制度下，政府对村的管理又是必要的。只不过管理的方式已由计划经济时代政府对村内事物的直接管理，转为以村民自治为前提，依法定权限和程序进行的间接管理。因此，政府与村民自治组织的关系，同时也是管理与被管理的关系。可见，乡政府与村民自治组织的关系具有指导与被指导、管理与被管理的双重属性。在两者的运作上，乡镇政府只能运用思想教育、法律、行政、经济和服务的手段对村民自治组织的工作进行指导，帮助村委会工作，而不干涉属于村民自治范围内的事项。村民自治组织则必须自觉接受乡镇政府的指导，依法协助乡镇政府开展工作，保证完成各项工作任务。 3．深化改革，加快村民自治的制度化建设。村民自治，一定要走制度化、法律化之路。因为只有制度才具有根本性、稳定性、长期性特征。加强村民自治制度建设，主要工作是要加强以下六方面的制度建设。一是要完善村民民主选举度；二是要健全村民议事制度或村民代表会议制度；三是要落实村民民主评议和民主测评制度；四是要贯彻执行财务管理和财务公开制度；五是要建立健全村干部任期和离任审计制度；六是要实施民主监督制度。有了规则并不一定就能解决问题，关键是要落实规则。要充分发挥政府、人大、政协、党和社会舆论的监督作用，切实保证各项民主制度的执行。 4． 纠正选举不正之风，继续完善民主选举制度。村委会选举是发展农村基层民主的主要内容和重要条件。选举要按照客观公正、民主公开的原则，把党组织的意图与群众意愿有机结合起来，通过法定程序选出满意的人选。继续完善选举制度，需要做好下面几方面的工作。第一是深化对选举的认识。要通过广泛、经常的宣传教育活动，使选民认识到选举与自己切身利益的密切关系，同时纠正基层干部存在的关于选举的错误观念。第二是改进提出和确立候选人的方式。选举委员会提出和确定候选人时，要充分尊重多数选民的意见，尽可能减少党和政府对提出和确立候选人的干预。第三是完善候选人的介绍方法。对候选人的介绍，要严格坚持三结合的介绍方式，即：由选举委员会介绍，由推荐候选人的组织、团体或选民介绍，由候选人按照一定的程序自我介绍，三者并用。第四是规范选民登记程序。做到不漏、不重、不错和按法定时间张榜公布。第四是规范投票选举程序。坚持一人一票，秘密划票、无记名投票和严控流动票箱使用范围等程序性要求，充分保障选民的选举意愿。 5．深化村务公开，不断提高村务公开的水平和质量。村务公开是村民自治的一项重要内容，也是党和国家为加强农村工作所采取的一项重要措施，农村各级组织应把它作为一件大事来抓。深化村务公开，需要认真作好下面两方面的工作。一是提高认识，进一步增强村级干部做好村务公开工作的责任感。要注意加强村级干部的学习教育培训，教育他们把推行村务公开与实践三个代表重要思想结合起来，把调动广大农民群众参与村务管理的积极性结合起来，不断加深对村务公开重要性及其重大意义的认识。二是建立和健全村务公开制度，规范村务公开的内容和形式。村务公开的内容和形式具有重要的意义，它直接关系广大村民的切身利益以及公开的质量和效果。一方面要按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，结合农村税费改革，对集体财务收支，农民承担的税、费和劳务，宅基地分配，水电费收缴，计划生育指标安排等事务进行公开，让村民群众明白。另一方面，要根据公开内容的性质决定公开的形式。对于到户到人的事项，可以采取个别入户通知的方式；对于向村民宣传性的事项和经常性需要村民知道的内容和事项，可采用书面张贴的形式在公开栏内公开。 （四）加强农民继续教育，提高农民的科技文化素质 提高农民科技文化素质，加强农民继续教育，对于带动农村经济的发展，保持国民经济的快速高效地增长，有着十分重要的意义。提高农民的科技文化水平，应注重作好以下几方面的工作。 首先，要着重解决好认识问题。注重通过广泛的经常的宣传活动，使广大干部和农民认识到增加农民收入、提高农民社会地位的关键在于农民的科技文化素质。鼓励农民根据需要和可能，在智力投资上多花一些时间和金钱，通过培训和职业教育等来提高自己的科技文化素质。基层政府和村级组织要认识到优秀人才对农村发展的推动作用，将农村中的两部分人（一部分是中考和高考落榜生，另一部分是农村中那些思想素质较好、头脑灵活的人）发动起来，作为农村科技推广工作的骨干和带头人。 其次，要建立和完善教育培训网络。提高农民的科技文化素质，重点在于大力整合教育资源、狠抓农民培训。各级政府要把农村劳动力的技能培训纳入本行政区域的教育整体规划，大力建设以农村中小学为主体，以农广校、农村远程教育和农业生产技术培训班等社会教育为辅助的教育培训网络。各培训机构要根据劳动力市场供求的变化，有针对性地做好职业培训，提高劳动者的就业技能。同时要注意在科目设置和培训方式上的灵活多样，既要开设工艺美术、外贸英语、计算机等高层次专业，又要致力推广种植、加工等多项新型实用技术。 最后，还需要积极开展科普和示范活动。科普是提高农民科技文化素质的有效工具。各级基层政府和村级组织要加强农村科普宣传教育，策划一系列参与度大、通俗易懂的科普活动，普及科学知识。同时，还应大力普及农业和农村先进实用技术，加快新技术、新品种的推广，提高农民的生产技能，增强科技意识，增加经济收入。各级基层政府和村级组织还要积极开展科技示范，加强农村科技示范体系建设，建立以高效农业示范园区、示范村、示范户为主的技术示范体，充分发挥科技示范的带动作用，给农民展现看得见、摸得着的学科技、用科技的成功范例。 （五）继续推进税费改革，切实增加农民收入 从长远来看，农村税费改革对于农村社会经济的发展有着举足轻重的作用，它不仅可以培育村民的纳税人意识，为农村民主建设打下坚实的基础，而且还可以提高农民的生产积极性，较大幅度地增加农民的收入。继续推进税费改革，需要作好下面几方面的工作。 第一，加大宣传，统一认识，充分调动各方力量推进税费改革。没有广大农民的积极参与和支持，改革就失去了深厚的群众基础；而没有广大基层干部积极工作，改革的实施就失去了组织保障。因此要加大宣传力度，统一各级干部和广大农民群众的认识，坚定改革的信心和决心。同时，也要发动和鼓舞基层干部经受这次改革的考验，为改革做出相应的奉献。税费改革是一项新的探索，改革中出现的各种难题也没有固定的解决模式。因此，要充分发挥人民群众的积极性和创造力，鼓励农民参政议政，找到适合当地实际情况的解决办法。 第二，采取分解、分类的办法来解决农业特产税的问题。 海南农业税结构比较特殊，农业特产税占了绝对的比重。改革海南的农业税，核心就是改革海南的农业特产税。改革农业特产税，需化整为零，各个击破。先把农业特产税做一些分解，然后取消一部分，合并一部分，转变一部分，从而彻底解决农业特产税问题。取消农业特产税，是海南农村税制改革的关键一步。各级基层政府要根据中央农业税费改革的政策和海南发展的需要，尽快出台取消农业特产税的相关措施。全面推进农村税费改革，取消农业特产税，要严格执行涉农价格和收费公示制度，严防农民负担反弹。 第三，加大对基层的财政转移支付力度，弥补乡镇政府和村级组织的收支缺口，保障基层政权的正常运转。海南是一个农业省，各基层政府和村级组织的大部分财政收入来源于农业税。因此，取消农业三税后，基层政府和村级组织的财政经费和公共服务所需资金相当大的部分需要中央、省和市的各级财政通过转移支付来解决。这就要求政府要解决好新增的转移支付资金在三层上级财政之间如何分担的问题，处理好中央和地方政府、地方各级政府间的财政分配关系。 第四，加强相关的配套改革。农村税费改革牵涉的面很广，涉及千家万户农民的切身利益，涉及基层政权和基层组织的职能转变、机构撤并、人员精减以及现有利益格局的调整。因此，农村税费改革成功与否，很大程度上取决于相关配套改革能否到位。乡镇政府机构、乡镇财政体制、农村教育体制等方面的改革，不仅是农村税费改革的重要组成部分，而且是农村税费改革取得成功的重要保证，必须坚持同步实施，整体推进。 税费改革带来的增收空间毕竟有限，因而农民增收不能仅局限于税费改革。农民的货币资本、土地收益、技术以及投资的不动产等，都应成为农民收入的重要源泉。广东、浙江等地的农民收入之所以比较高，就在于他们的收入来源具有多元性，不局限于一行一业，一职一位。 （ 六）广开就业渠道，转移农村剩余劳动力 农村剩余劳动力的聚集，不仅不利于人力资源的有效使用和农民收入的增加，而且还可能成为农村地区的不安定因素。因此，可以毫不夸张地说，转移农村剩余劳动力是解决农村、农民问题的关键所在，但同时也是最难解决的问题之一。根据海南农村的实际情况，转移剩余劳动力可以通过以下几个途径进行。 １．增加就业机会,调整农村就业结构。一是要通过推进农村非农化，特别是加强以农业产前、产中、产后服务为特征的农村第三产业的发展，将一部分劳动力就地转移到非农产业中去。二是要以小城镇为依托，大力发展乡镇企业，使农村工业化与城镇化同步发展。通过农村城镇化，推进农村劳动力大规模向县城和中心镇转移。第三要鼓励发展劳动密集型产业，扶持中小企业发展，大力发展非公有制经济，创造更多的就业机会。实施以提高就业能力为目的的积极的就业政策，进一步改善创业、就业和再就业环境。 2．围绕劳务输出开发人才。各级基层政府应把扩大和提升劳务输出作为农村人才开发的重点，按照提高技能、拓宽通道、扩大输出的要求，大力开发有多项技能的家政服务人员，有独特专长的能工巧匠，懂电脑英语的高层白领等。通过这种有计划、有组织的开发，可以培养多层次的劳务人才，加快由体能型人力输出向技能型人才输出的转变。实现这一转变，首先需要完善农村劳动力职业培训体系，逐步形成市场引导培训，培训促进就业的新机制，促进职业培训与劳动力转移的有机结合。 3．努力为农村人才搭平台、给政策、创环境。做好这方面的工作，需要在三个方面下工夫。一是打造市场配置平台，让农民有事干。鉴于海南的实际情况，应着力采取政府和民间相结合的方式，组织农民向大陆和海外劳务市场转移。二是打造创业指导平台，让农民知道如何干。要坚持产业聚才、政策兴才的原则，放开对农村人才创业的各种限制，出台扶持农村人才创业的优惠政策,并加大信贷支持和金融服务力度，充分激发农村人才的创业热情。三是建立健全人才市场体系和劳务信息网络，促进农村人才有序流动。针对农村信息渠道窄、就业门路少的弱点，要建立和健全人才市场体系和劳务信息网络，并充分发挥其作用。海南各级行政区域比较小，因此可以构建以市劳务服务公司、市人才市场为主体，以县乡劳务服务站为基础，各种民办劳务机构为补充的人才市场体系和劳务信息网络，并通过纵向到乡镇、各村，横向到国内主要城市的人才市场体系和劳务信息网络，促进农村人才的有序流动。 4．加强制度建设，切实保障农民的合法权益。近些年来，海南在改革城乡分割的户籍管理制度上取得了显著的成绩，基本上消除了户籍管理制度对劳动力转移的影响，并逐步形成了统一的城乡劳动市场。需要注意的是，在改革了旧的户籍管理制度后，必须加强新的户籍管理制度的建设，最大限度地服务于农民。各级政府要着力建立保障农民权益的规章制度，并组织力量认真清理对农民进城务工的不合理限制和乱收费，纠正简单粗暴清退农民工的做法。 （ 七）培育农民民主意识，提高农民参政意识 培育农民的民主意识、提高农民参与民主活动的积极性和能力，是海南农村取得良性运行和协调发展的关键所在。通过对海南六个乡镇农民的民主意识和参政意识上存在问题的分析，我们认为，培育农民民主意识提高农民的参政意识可以通过下述四条措施进行。 第一，消除不良文化因素的影响，加强民主法制宣传，强化农民的民主法制观念。民主意识不是先天产生的，民主参政意识的提高，需要教育和引导。培养和培育农民的民主参政意识，就必须根除农民群体中存在的旧思想、旧观念。要达到此目的，必须加强民主法制宣传，致力于培养广大农民的主人意识、平等意识、法治观念，并动员和组织他们积极参与民主*活动，使他们敢于参加村民自治机构的竞争和竞选，敢于争取和维护自己的合法权益。培育农民的民主意识和农村的民主文化，还要帮助农民学法、知法、懂法，自觉地抵制违法行为。让他们知道合法权益遭受侵害时有那些救济渠道和救济途径，如何利用这些渠道和途径。宣传教育不能靠单打独斗，而要在全社会形成合力，特别是要发挥大众传媒在宣传教育中的主导作用。要通过多种形式组织基层干部和农民，深入学习邓小平理论，广泛开展社会主义和爱国主义教育、公民意识教育、民主法制教育、文化科学教育，进一步提高广大农民和干部的民主素质。 第二，建立健全以村民自治章程和村规民约为主要形式的民主管理制度。培育和提高农民的民主参政意识，首先就要为这种培育和提高提供制度保障。而这一保障，应通过制定和实施村民自治章程或村规民约制度来实现。在制度的制定和修订工作中，要注意以下几方面的问题。一是讲求民主性。村民自治章程和村规民约的制定，需要吸收全体村民参与，需要经过反复多次，得到绝大多数群众认可，因为只有通过民主的方式制定出来的制度才能得到村民的拥护。二是讲求合法性。村规民约要依据法律法规和国家政策制订，不得与法律法规和国家政策相抵触；三是讲求针对性。制订村规民约是为了解决问题，因而必须从实际出发，切实符合村情；四是讲求互约性。各项村规民约既要有对群众的要求，又要有对干部的约束，决不能让任何人享有任何特权，也不能让任何人受到任何歧视； 第三．贯彻落实以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度。意识必须有物质作为依托，培育和提高村民的民主意识和参政意识，就必须为村民提供现实的途径。对于村民来说，最好的实践途径就是民主监督。推行民主监督制度主要有以下三个途径。一是村民通过村务公开对全村事务进行监督。村民自治组织要公开财务收支情况，公开计划生育指标、条件、名单和受处分情况，公开土地征地和宅基地审批情况要，公开涉及村民的重大事务。事实上，只有通过公开，村民对村务作到新中有素，才能作好监督，才愿意参与村民自治事务。二是通过村民评议对干部进行监督。这首先要明确规定评议主体、评议对象、评议内容、评议方式、评议原则和评议要求等事项。只有通过民主评议将村官的工作业绩掌握在农民手中，才能极大地促使村官们从农民的根本利益出发，切实为农民办实事。三是通过民主理财对村财务收支及使用方向进行监督。村集体财务管理，是农民群众最为关注、反映最激烈、也最容易引发农村社会不稳定的焦点问题。因此需要制定民主理财制度相关法律依据，突出全体村民的监督主体作用。建议在村里建立村务监督小组，定期审查各项财务收支，检查监督集体负责人和财会人员执行财务制度，遵守财经纪律的情况，检查监督财务公开情况；并向村两会报告或向农业主管部门或乡镇政府反映。
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