税费改革带来的财政缺口，实际上乡镇提供公共产品大多依靠制度外收入，税费改革使得乡镇政府的制度外收入大为减少，转移支付没有很好地弥补这一部分资金缺口。

2“自上而下”的公共产品供给决策机制。在决定农村公共产品供给的问题上，农民的需求并没有发挥应有的作用，实际起作用的是上级政府的意志。李大胜等、曲延春等认为，在这种供给体制下，对农村提供什么样的公共产品、提供多少公共产品基本上都是由上级政府决定的。并且，由于政府的决策并非完全理性，这种“自上而下”的决策机制并不能真正反映农民对公共产品需求的偏好，政府所提供的公共产品也并不一定满足农民的需求。由于农民处于没有组织的个体状况下，其谈判能力较弱，在表达自己对公共产品需求的能力上同样较弱，不能对政府形成有力制约。

3农村公共产品供给主体责权的失衡。我国《宪法》赋予了乡镇政府广泛的事权，与事权相比，其财权却极为有限。何丽双认为，农村基层政府承担着许多应该由上级政府承担的支出，如基础教育。一些大型水利设施等纯公共产品，受益范围超越了区域界限，本应由中央财政提供，却下放给乡镇，而乡镇的财政收入无固定税源，只能以各种合法不合法方式增加农民负担。

4许多学者从农村公共产品生产制度变迁的角度考察农村公共产品生产不足的原因。部分学者认为，家庭承包制的实施是造成农村公共产品供给不足的主要原因。郭熙保认为，家庭联产责任制的实施，极大地促进了农村私人产品的供给，因为短期内激励制度的改善会刺激农民在力所能及的范围内增加对土地耕作的劳动力和生产性资本的投入，从而增加

产出。但是，这一制度的内在弊端在于缺乏对农村公共产品投资的激励，造成农村公共产品供给的严重不足。张军等。认为，家庭责任制取代了集体化制度的变迁，虽然为促进农业生产的高速发展提供了很强的激励机制，但却没有为农业基础设施、基本建设和农村公益事业的“生产”提供有效的制度安排。林万龙提出了不同的观点。他认为，农村公共产品供给不足的原因不在于家庭承包制缺乏对农村公共品供给的激励，而是在于政府主导的社区公共品供给制度滞后于家庭承包制。人民公社体制下的公共产品供给制度是高度依附于公社体制的，公社体制瓦解后，公共产品的供给制度没有及时改变以适应家庭承包制的新的生产形式，这造成了农村公共产品供给的不足。

(三)打破农村公共产品供给困境的合理选择

1建立公共财政体制，坚持城乡一体化的公共产品供给导向。从理论上看，公民纳税相当于从政府购买公共产品，在我国现行以商品税为主的税收体系下，农民与城市居民一样都是纳税人，不应人为地将公民割裂为两类，应当一视同仁地提供公共产品。周青认为，建立公共财政体制，从根本上调整国民收入分配格局，改变非均衡的城乡公共产品供给制度，调整政府公共支出政策，加大对农村和农业的资本和政策投入力度，是政府层面创新农村公共产品供给制度的关键。

2根据农村公共产品供给的层次性，完善农村公共产品供给决策机制。吴士健等认为，应当明确划分各级层政府和农村社区村民自治组织供给公共产品的责任；充分发挥村民大会和村民代表大会的作用，村民大会作为农村社区最高权力机构，对社区事物享有最终表决权；县乡社区内的大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上，由本级人民代表大会投票表决，常规性的公共产品供给也应接受人民代表大会的监督检查。陶勇提出组建和发展农业利益集团，作为农民和政府之间的理解和沟通的桥梁，通过组织化的集体行动来表达农民的意志，维护自身的合法利益。

3创新农村公共产品的供给体制。我国农村公共产品的供给困境很大程度上是由单中心供给体制(即单中心的治理模式、单一的供给主体以及单一的筹资渠道)造成的。因而，构建一种多中心的供给体制是解决农村公共产品供给困境的重要手段。谢冬水将多中心体制总结为：多元化的供给主体，包括政府、私人、社区、非营利组织等；多中心的筹资渠道，包括财政、市场、个人、非营利组织四种筹资渠道；多中心的决策机制，充分调动政府、农村社区、企业、各种农村合作组织、农产个人以及其他主体在农村公共产品供给的决策中的协作和良性互动。张军等还提出了境外筹资、村民集资、企业家捐助等多种筹资方式。赵战军等提出了农村公共产品供给的市场化途径，农村公共产品供给市场化就是以政府为主导，以市场和社会为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门、非政府组织和私营企业、私人相互合作的公共服务体制。

4转变基层政府职能，深化乡镇行政管理体制改革。农村基层政府机构不仅作为公共产品的决策者和供给者存在，其本身供给好坏直接决定了地方公共产品供给的有效性。周青提出了改革的措施：一是要转变基层政府职能，要强化社会管理职能和公共服务职能，改善经济管理职能，主要应在“市场失灵”领域发挥作用；二是深化基层政府行政管理体制改革，根据城镇化发展和形成区域中心的需求撤并乡镇。改变农村基层领导人全部由上级组织部门安排的做法，把主动权交给农民，建立基层政府绩效考核新机制，提高农民群众的参与程度。

5为农村公共产品供给提供必要的法律保障。只有通过法律规定，使农村公共产品供给相关制度法制化、规范化，才能切实保障我国农民的切身利益。李长健等论证了如何通过法律的形式完善农村公共产品的保障，建立农村公共产品供给市场主体法律制度、农村公共产品供给的宏观调控法律制度、农村公共产品供给的市场规制法律制度、农村公共产品供给的可持续发展法律制度。

三、现有研究的不足

(一)从研究方法上看，重理论研究，轻实证研究

研究过程中重视理论上的探讨，忽视实证的检验是我国整个社会科学界面临的共同的方法上的问题。从西方社会科学研究的历史来看，将实证的方法引入社会科学研究，是实证主义思潮的重要表现，体现了自然科学方法对社会科学的重大影响。尽管实证的方法在社会科学的应用不断受到西方学者的批判，认为它忽视了对意义和

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