关键词:乡镇改革;乡镇机构改革;性质差异;农村*体制改革;思路转变 乡镇改革与乡镇机构改革,从内涵上说是两种不同性质的改革。但我国学术界和政府决策部门长期把二者混同起来使用,结果是“开错了药方”还自以为是,“看错了方向”也不愿意回头。本文将采取历史叙述与比较研究相结合的方法,重点对我国乡镇改革与乡镇机构改革的性质差异加以区分。
一、中国历史上“马拉松”式的乡镇改革
“乡镇”作为国家依法设置的一种地方行政建制,应保持其行政地域的完整性,人口规模的适度性,管理层级的有序性,机构设置的合理性,职能定位的科学性,组织制度的规范性,政权名称的固定性,等等。这是世界各国乡镇政权建设与发展的一般规律。但我国自周代创建“乡制”开始,直到上世纪80年代废除人民公社为止,乡镇的建制或延续或中断,或重视或忽略,或继承或革新,多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等等特征,经历了漫长、艰难而又复杂的演化过程。可以说,迄今为止世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样变动频繁,显得相当混乱和无序。
(一)“乡官制”下的乡镇改革
我国的“乡制”始建于西周。秦汉时期达到高潮,魏晋南北朝以后逐渐废弃。正如有的学者指出,“事实上,乡制到了唐代,已经名存实亡”。[1](p200)
总体而言,周代的“乡遂”建制及其管理方式具有一定的*合理性和科学性。史载,“西周初年,大小国家和部落多至数百个”。[2](p25)周王朝为加强对乡里社会管理与控制,建立了“六乡六遂”制度。lOCalHOsT即“在邑为里。五家为邻,五邻为里,四里为族,五族为党,五党为州,五州为乡。乡,万二千五百户。”(《汉书》卷24上)显然,此时的 “乡”建制规模较大,层级划分细致,且注重“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等等社会功能。(《周礼正义》卷19)“乡遂”之职皆有品级,如“邻长位下士,自此以上,稍登一级,至乡而为卿也。”(《汉书》卷24上)因此,西周至战国800余年间,虽然诸侯争霸、战事频繁,但各诸侯国内仍沿袭周代的旧制。如鲁国实行“三郊三遂制”,(《尚书·费誓》)齐国实行“国鄙制”等等。(《文献通考》卷12)恩格斯曾经指出:“在这种普遍的混乱状态下,王权乃是一种进步的因素。”(恩格斯致马克思:《关于历史唯物主义的信》)
秦始皇统一中国后,开始了封建专制主义国家的中央集权制统治。自此以后,直到清末的两千多年,“王权止于县政”。乡里组织一般都是以“什伍编制”为起点,以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则,构成了国家政权结构中最基层的行政单位,被历代统治者称为“治民之基”。(《周书·苏绰传》)对此,曾有学者概括说:“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想,连同其变异形式和更细致的形式(最著名的是保甲制)在以后的帝国时代,甚至晚至民国时期仍行之不缀。”[3](p52)可见,秦朝的“乡制”改革对后世造成巨大的负面影响。史载,“大率十里一亭,亭有亭长。十亭一乡,乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼,收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里,其民稠则减,稀则旷,乡、亭亦如之。皆秦制也。”(《汉书》卷19上)由此不难看出,其最大的特点首先是在乡、里之间增设“亭”,且乡、亭之间没有统属关系。即“亭”属于警察系统,主要负责地方治安和官府文书传递,亭长的选用和升迁由县令控制,“实亦半官式之地方行政机关”。[4](p95)这样造成“乡”与“亭”平行运作,职能交叉,层级管理混乱,机构和人员膨胀。如在汉代,“亭”设有亭长、亭佐、亭父、求盗、亭侯、亭掾、亭卒等等,“自亦兼及民事,理辞讼”,[5](p241)俨然一个小王国。其次是秦朝政府授予地方官员可根据人口多寡随时调整和变动“乡”规模及员额编制的权力,使后来的“乡”建制规模越来越小,其地位和作用也逐渐降低。如魏晋初期,“凡县五百以上置一乡,三千以上置二乡,五千以上置三乡,万以上置四乡”。(《续后汉书》卷86下)但到隋唐时期,“乡”的建制规模仅为500户左右,这与过去的“万户之乡”简直无法相比。最后是“乡官”隶属关系复杂,且各自为政,肢解了乡级政权的独立性和完整性。如在秦汉两代,“有秩”隶属于郡,“啬夫”隶属于县,“游徼”隶属于都尉,“乡佐”隶属于乡。“乡三老”虽非官职,却深得皇帝的重视与奖赏,有时可与州县官吏分庭抗礼,即“三老,众民之师也”。(《汉书》卷4)于是,在整个中国历史上竟然出现了“民但闻啬夫、不知郡县”这一独特的*现象。[6] 因此,“中唐以后,随着均田制的废弛、两税法的实行,地主阶级内部结构发生了变动,原来实行乡官制的乡里制度,已经开始向职役制转化”。[7](p134)
(二)“职役制”下的乡镇改革
隋唐实行“科举制”以后,“官”与“吏”分途,“官”作为“士”而身居要职,“吏”的地位逐渐降低,“颇有点‘义务’服役的性质”。[8](p261)“自是以后,所谓乡亭之职,至困至贱。贪官污吏非理征求,极意凌辱……其与以身任军旅土木徭役者无以异,而至于破产不能自保。”(《文献通考》卷13)总之,“职役制”下的乡镇改革不是以重民、爱民、助民、化民、惠民作为出发点,而是封建统治者为了强化对乡村社会的控制、防御和惩罚。如史载唐代,“百户为里,五里为乡,两京及州县之郭内,分为坊,郊外为村。里及坊、村皆有正,以司督察。四家为邻,五邻为保。保有长,以相禁约”。(《旧唐书》卷43)此时的“乡”虽未废止,但“里”的地位和作用日益突显。如按唐朝政府规定,“里正”可免除一切劳役及赋税,负责管理整个乡里事务,事实上成了乡里组织的最高领导者。[9](p62~63)北宋中期王安石变法,全国推行“保甲之法,十户立一牌头,十牌头立一甲长,十甲长立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮,亦一体编排”。(《清世宗宪皇帝实录》卷83)之后,我国的“乡”建制重点强调以地域为单位进行编排,[10](p19)即由原来的10户、50户、
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