到，扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，是调动农民积极性、确保农村长治久安的一件大事，在工作中不可避免地会遇到各种各样的障碍。1998年4月，中办、国办下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。同年10月，为进一步统一全党的思想认识，十五届三中全会审议通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，在总结农村改革20年经验基础上提出，要进一步扩大农村基层民主，全面推进包括村务公开、民主管理在内的村民自治。
随着村民自治的推进，有两个问题引起了中央领导的普遍关注：一是农村一些地方“两委”关系紧张，村书记、村主任争权夺利；二是一些地方重选举，轻管理，被群众称为“半拉子”民主。针对这种情况，胡锦涛、温家宝、曾庆红等党和国家领导人多次作出批示和指示，要求研究解决这个问题。今年全国村务公开协调小组成立后，就把研究解决这个问题作为重要任务，列入了日程。经过多次调研论证，代中央起草了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（代拟稿），报请中央批准下发。
接到文件代拟稿后，5月20日，中央*局常委会召开会议，大家一致同意制发这样一份文件。5月28日，胡锦涛总书记主持召开*局会议，专题研究这个《意见》，委员们逐字逐句逐条进行讨论，可谓精雕细琢。会后，回良玉副总理又召集文件起草人员，根据委员们的意见，仔细推敲，修改处达百处之多。文件出台的过程，充分体现了新一届中央领导集体对农民问题的深切关注。
把文件原原本本地交给农民
法律、法规和政策关键在于落实。落实法律、法规和政策，最有效的办法莫过于把法律、法规和政策原原本本地交给群众。记得新的村委会组织法颁布实施后，山西有一位村民，拿着法律找乡镇干部评理，质问他们那里为什么没有选举村委会，这位乡镇干部竟大呼小叫质问村民：“你手里怎么会有村委会组织法？”他认为“保密”工作未做好，让法律流散到村民的手里。
这样的故事已成为历史。中央印发17号文件不久，即通过新华社向社会公开发布，中央电视台播报了新闻，《人民日报》等媒体已全文转发。虽然如此，向基层干部和农民群众宣传介绍文件的任务还很重，要把文件精神在广大农村贯彻落实下去也不是一件容易的事情。对此，17号文件也提出了明确的要求：不仅明确了各级党委和政府对推进村务公开和民主管理的责任，而且明确了有关机构和部门的责任；不仅明确规定了与农民直接打交道的县乡党委、政府所应承担的责任，而且规定了农村基层党组织所应履行的职责。同时也要求新闻媒体要加强舆论引导，发挥舆论监督作用。

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