简单:所谓社会保障,是指社会(以政府、社区、企业或其他社会组织形式为代表)承担义务,向公民提供养老、医疗、失业等保障。对于被保障者而言,接受保障则是他的权利。尽管在许多情况下,被保障者可能也有部分义务(如在政府、企业、个人三方统筹的保障制度下必须交纳的强制保险金),但这只能是提供保障的社会组织承担义务的补充。如果提供保障的全部义务都只由被保障者自己承担,社会组织不承担义务而只对被保障者行使强制权力,这样一种状态就根本不能叫做社会保障。
而“土地福利化”正是这样一种情况:它假定政府、社区、企业等等并不向农民提供什么,而是由农民耕作自己的份地来给自己提供“保障”,“社会”要做的只是行使权力禁止农民自由处置份地、削减农民持有份地的年限,强制农民承担“保障”自己的义务。应当说,这种把“社会保障”不是看作政府的义务、公民的权利,而是看作政府的权力、公民的义务的颠倒看法不仅仅限于“土地福利化”问题,很多人对“义务教育”的理解也是如此:本来意义上的“义务教育”原是指国家承担义务解决教育费用、公民享受免费教育的权利。但很多人却把它理解为:政府有权强制公民出钱接受教育,却并无义务提供足够的教育经费,公民有义务接受教育,却没有享受免费教育的权利。以致一些传媒常出现权力机关援引《义务教育法》迫使某公民出钱送子上学之类的“官逼民智”报道。当然,“官逼民智”未必不好,但它与“义务教育”并不是一回事,这正如“土地福利化”也许是有道理的,但它与“社会保障制度”并不是一回事一样。所谓“社会保障不能私有化”实际上就是说政府不能把自己的义务推卸给农民(农户),而“土地福利化”等于是政府让农户自己保障自己,亦即已经把保障义务“私有化”(而且是强制私有化)了,这种情况下还有什么“不能私有化”的问题存在?
保障不能仅靠土地
在社会无法承担“社会保障”义务的情况下,农民依靠自己的土地维持生存是很自然的,问题是,这些土地真能提供“保障”吗?
人们往往想当然地认为,农民流离失所、形成流民群都是因为没有土地,有了土地就有了“保障”。上文已经指出这种看法纯属误解。事实上,历代的社会危机中常见的并不是很多农民无法获得土地,而是相反的情景:沉重的负担、恶劣的吏治以及种种天灾人祸使农民有地不种、弃地而逃。所谓“福字从田”变成了“累字从田”、“受田者与田为仇”、“村野愚懦之民以有田为祸”、“至欲以地白付人而莫可推”、“地之价贱者亩不过一两钱,其无价送人而不受者大半”。即使在民国年间,当时神州大地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地农民为主的。据当时南京中央农业实验所调查,1931-1933年间22个省的离村农户中,无田产者仅占17%,其他佃农(自有部分土地的佃农)占35%,自耕农占29%,而地主也占到19%。所有这些人中有地5亩或更多的占到近五分之三,而有地百亩或更多的竟然也占到1.8%,而且一般说来,当时土地分散自耕农较多的华北农村农民流亡率明显高于土地集中、租佃率更高的长江流域农村。在1925年,华北农村的农户出走率达5.49%,而江浙皖等省只有3.85%;到了30年代初,甘、绥、察、陕四省农户出走率达到10.5%、9.8%、8.2%、7.2%,而浙、赣、苏、川四省只有6.7%、6.0%、4.3%、2.7%。事实上,今天的情况也大体类似:在东部富裕地区农民的社会保障在很大程度上不太依靠土地(土地在这里更多的是资本),而西部贫困地区土地也无法提供社会保障(土地在这里更多的成了负担)。换言之,无论历史还是现实,无论现实中的富裕地区还是贫困地区,“土地社会保障论”都是难以成立的。
从理论上讲,社会保障是某种社会组织(国家、社区、企业、家族、工会、教会、非盈利机构及其他组织)的事,而不是某种要素(土地、资金、技术、劳力等)的事,因而“国家保障”与“土地保障”并不构成一种并列的选择关系。国家(政府)财政如果无法承担保障义务,替代的选择可能是社区、企业、家族、教会、非盈利组织等等来承担这一义务,而绝不可能是“土地”来承担,正如不可能是“资金”、“劳力”来承担一样。我国如今仍然是不发达国家,社会发展水平与经济发展水平一样还比较低,社会保障网尚不能惠及多数农民并不是什么难以理解的事。实事求是地承认这一点并不丢人,而如果自欺欺人地把事情说成是:我们没有“国家福利”,但有“土地福利”,却有可能使人误以为我们的农民已经具有了“另一类型”的社会保障,从而取消了建立农村社会保障体系的任务。这无疑是有害的。
同时,从上述社会保障的定义也可以看出,我国农村社会保障的缺乏不仅与经济发展水平不高有关,更与社会组织资源的贫乏有关。官办的组织无力或无法提供社会保障(即所谓国家保障缺乏),民间的组织又没有,无怪乎只有“土地保障”即农户自我保障了。因此解决农村社会保障问题,第一当然要靠发展经济增加财政实力,第二更要靠以开明的态度鼓励乡村社会各种民间组织的发展(当然是在法治的基础上,*式的“民间组织”自不在允许之列),以民间组织的合作、互助保障弥补政府保障之不足,而不是只在“土地制度”上做文章,用限制农户土地处置权的办法来“官逼民自保”。
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