土地法》，这与我们在革命时期历来最为重视《土地法》的逻辑不符(张林江，2004)。
虽然现行征地制度能较好的完成在制度设立之初的目标，符合制度创设者的价值取向，但这样的目标和价值取向是否就是理所当然的，得到一致认可的，则需要留待我们下一节的讨论。
三．征地制度评价：合法性标准
“合法性”一词有两种含义：“其一是针对个人的行为而言，指的是它合乎法律的规定；其二是针对某种公共权力或*秩序而言，指的是它的正当性、权威性和实际有效性。”前者所指的“法”是一种狭义上的“法”，即实在法、制定法，后者指的是广义上的“法”，它既包括法律之法，又包括事物之原则、原理，“更多地是指实在法的道义基础”，它“侧重于所指的往往是人们内心的价值观念，特别是其中的道德观念和*社会理想”(严存生，2002)。马克斯·韦伯认为一种秩序系统的存在取决于它是否有能力建立和培养其成员对其存在意义的普遍信念，也就是说，合法性表明秩序系统获得了该系统成员的认同和忠诚。制度生存的根本性基础也就在于它在何种程度上获得了社会赞同。社会赞同涉及主体对于制度的承认，对其规范正当性的认可。“合法的适用可能由行为者们归功于一种制度：基于传统：过去一直存在着的事物的适用；基于情绪的（尤其是感情的）信仰：新的启示或榜样的适用；基于价值合乎理性的信仰：被视为绝对有效的推断的适用；基于现行的章程，对合法性的信仰”(韦伯，1997)。韦伯的合法性倾向于关注社会成员承认并履行法律法规，即使之有效。哈贝马斯则强调的是*合法性赖以存在的价值基础，认为对*统治是否具有合法性应当作出价值提问，即一种*是否包含着被认可的价值，才是有无合法性的最好证明(哈贝马斯，1989)。从价值角度来看制度的合法性，意味着正式制度安排是对非正式制度安排的一个回应，合法的制度是适应社会伦理道德、价值规范要求的制度。
制度合法性说到根本处就是公平与正义，制度的最基本的原则应是人们处于“无知之幕”的情况下会同意的那些“可一般化的公平标准”(布坎南，2000)，因而制度制定的最高境界，是帕累托最优的*对应物：一致同意。一个制度同意的人数越多，自愿遵守的人越多，其合法性程度越高，执行和实施中的阻力和磨擦越小，这是制度第一层次效率的满足；同意意味着制度对交易双方而言皆有利可图，表明其有效地降低了交易费用和不确定性，这是制度第二层次效率的实现。缺少同意的制度，即便其内容合理、形式优美、逻辑严密，仍难以逃脱失败的命运。但一致同意标准可能意味着制度设计、通过成本很高，所以一致同意标准常为多数同意标准所替代。
我国目前的征地制度缺少合法性表现在：
1.征地制度不能很好地反映和体现社会共同道德精神和共同理想。目前影响征地制度制定和实施的价值观念和社会意识形态不代表全国人民的一致意愿，甚至也不代表多数人的意愿。征地制度的主体内容从上个世纪50年代延袭而来，作为制度制订基础的价值理念是“重工业优先发展的赶超战略”观念，是以城乡二元分割体制为基础、以农业积累支持工业和城市发展为目的，这一制度理念，在以“缩小城乡差距、共建和谐社会”为理想的今天而言已经是大大过时了。
2.部分制度安排所遵循的制度理念不符合社会现实的发展方向，本身的价值取向和所追求的价值目标不合理。征地中实行的补偿是不完全补偿，以农业产值作标准来确定补偿费的多少，剥夺了农民的土地发展权，补偿原则是农民的生活水平不比征地前降低，是基于农民利益与公共利益完全一致的逻辑来制定的，而现实中农民利益并非与公共利益完全一致，表现在征地中甚至是冲突的。在征地补偿中遵循的是部分人应当为全体人的利益牺牲的原则，但这一原则不可能在所有的法律安排中成为普适性的原则。同样的道理，在非革命时期，人们很难同意没收少数富人的财产用于建立国家的社会保障体系，因此部分人应当为整体利益牺牲这一原则只体现在征地制度中就有违公平，用在改革中受益最少的农民身上就更与公平原则格格不入，而公平是指“最少受惠者的最大利益”(罗尔斯，1988)
缺乏合法性的制度难以获得信仰，制度就不能很好地作用于社会，不能实现其降低交易费用、减少机会主义行为、降低不确定性的功能。就征地制度而言，制度在现实中不能被执行的例子俯拾皆是：有关土地补偿费和安置补助费的规定，在现实中早已冲破“为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”的规定；虽然规定非国家土地不得参于城市建设用地流转，但集体土地入市流转在全国的大部分地区以各种各样的形态存在；而各地违规设立各类开发区更是层出不穷，据不完全统计，截至2004年7月，全国已撤销各类开发区4813个，占开发区总数的70.1%；核减开发区规划用地面积2.49万平方公里，占原有规划面积的64.5%。
对于这些各种各样的违反用地制度的现象，仅仅用部分人敢于违法犯罪、顶风作案来解释是不够的，如果制度被违反成为一种系统性而不是偶然现象，则制度本身的合法性一定值得追问。我国的征地制度缺少合法性可能是由这样一些原因引起的：
目前人类缺少完美的技术手段将全体人民的价值观念和道德理想进行综合。阿罗悖论向我们明确的指出了这一点。制度合法性来源于制度符合社会的共同道德理想，然而这需要社会有一个通畅的机制来综合立场观点各异的群体的道德价值观念。张静指出：“*关乎现实利益，如果利益是冲突的，和这些利益相关的价值就无法在冲突的人群中间达成通约。”尽管如此，人类仍然认为民主比独裁更好。在制度的议定过程中尽量听取多方意见，扩大制度讨论的参与范围是提高制度同意程度的有效办法。“在土地法规被确定之前，*活动领域发挥作用，*市场中各种持不同“目标”、不同原则主张的团体，通过争论，竞争出相对更多公众接受的原则。这些原则之所以能够作为立法基础，在于它们*上是可接受的(被不同的利益团体承认)，土地规则确立的结果(法律文本)因此具有合法性(权威性)”。“换句话说，存在着一个与法律领域适当分

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