镇政府也缺乏来自乡村民众要求提供公*品的压力。中国为加速经济赶超，尽快实现工业化，选择了以满足最低公*品需要为目标和重城市轻农村的公*品供给政策。长期以来，这种城乡公共品供给差异政策在一定程度上导致农民对乡村公共品供给诉求能力极低。谈及乡村干部的服务状况，许多农民仅要求他们"少收点钱"、"少干点坏事"， 想不到也不敢向乡镇政府提出公共服务的问责。"这种无语可说或有话说不出的失语状态，既说明农民没有关于服务需求的权利表达，也说明基层组织确实没有真正把自己定位于为农民服务。" 再者，公共物品具有供给的连带性和排除他人消费的不可能性，这就为"搭便车"现象的广泛存在提供了可能。公*品的非排他性造成很多农民既想分享利益又不愿承担成本的"搭便车"现象，致使村民对农村公*品需求的有效表达程度低。可见，在缺乏上级政府的合理激励和下级乡村民众的适当压力下，乡镇政府难以被调动起来对乡村社会提供有效公共服务，致使乡村公*品供给不足。
三、 乡镇政府应走向何处
乡镇政府"对上服务、向下要钱"的错位造成乡村社会公共服务的缺位和农民的失语，致使基层组织和农民之间的疏离及农民对乡镇干部的不满和失望。乡镇政府对农村公*品供给的严重不足导致其合法性地位动摇，乡镇政府必须进行改革以走出困境。围绕这一问题，学者们提出了各种思路，综合这些思路，不外乎以下三种情况：一是主张加强乡镇政府，将它建设成为一级完备的基层政府组织；二是主张虚化乡镇政府，将它改为县级政府的派出机构，实行"县政乡派"；三是主张撤消乡镇政府，实行类似于村民自治的"乡镇自治"。其实，乡镇政府改革的关键不在于"加强"或"撤消"与否，而在于它的职能转换和结构优化。重新对乡镇政府进行角色和职能定位，解决其职能错位问题，需要从*体制方面进行思考，并进行相应的改革 。
1. 合理划分各级政府的事权
我国政府体制在各级政府间关系上的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。除有些权力如外交权、*权等为中央政府所独享以外，其它各级政府的事权差不多没有分工，所不同的是对同一事权的处理权限随政府级别的高低而有所区别。这一点可以由从国务院到县市级政府的部门设置的高度对口性和一致性清楚地看出来。乡镇政府尽管机构设置简单，不要求与上级政府对口，但是来自上级政府的行政任务却一点也不少，因此才有"上面千条线，下面一根针"的说法。
而西方国家普遍的做法却是不同级别的政府职能有所侧重、事权有一定的分工。如在英国，郡政府一般负责警务、消防、教育和社会福利等事务，区政府担负住房管理和环境保护等事务，最基层的教区或社区管理丧葬火化、人行道和体育娱乐设施等 。在美国，由于它是联邦制的国家，在联邦与州之间存在着权限的划分是自不必说的，但需要指出的是，组成联邦的各州在自己的州内都实行的是州内单一制，州内部的结构形式与中国几乎相同。不过美国各州的政府却存在着非常明显的事权的划分，一般而言，涉及到教育、福利、发放行业执照、调整家庭婚姻关系等方面的权力由州行使；而诸如消防、卫生、市政、地方治安等事权都交给地方政府来做；具有自治权的市镇和村镇处理的事务严格限于地方性的需要，如铺路、安装街灯、供应自来水、治安与消防、处理垃圾等 。
西方国家在各级政府间合理划分事权的做法既明确了各级政府的职责权限，又减少了不必要的机构设置，对于中国的政府机构改革具有直接的借鉴意义。乡镇政府作为一级直接与农民打交道的基层政权，对其进行改革，必须首先明确它该管什么，不该管什么，哪些应该重点管，哪些只要一般管，哪些该直接管，哪些该间接管。一般说来，乡镇政府应当直接提供公共安全、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区医疗等受益范围限于乡镇的公共品，而那些属于主要利益外溢的公*品，如对国家经济发展和全国人民生活有影响的农业生产基础设施建设、基础教育、民兵训练、优抚等，则不应由乡镇政权来承担。
2. 确立各级政府的财权和事权相统一的原则
合理划分事权是纠正乡镇政府职能错位的基础，但事权的行使和完成需要财权作保障，因而拥有与事权相一致的财权就成了实现乡镇政府职能转变的必然要求。我国目前的财政体制下，乡镇政府承担了过多的事权，但财权却多由县政府控制，致使乡镇政府穷于应付上级政府下派的各种任务，而无力顾及农村公*品和公共服务的需求。因此，我国*体制改革应在合理、清晰地划分各级政府事权的基础上，确立各级政府的事权与财权相统一的原则，将不适当下放的事权上收，或在事权不上收的情况下，加大中央和省级政府财政转移支付的力度。针对乡镇政府的财政危机，适度重新调整中央与地方，省与市，县与乡镇之间的财政分配关系，在目前是一个必要的举措 。同时，对属于上级政府的事权却下派到乡镇，交由乡镇政府承担的，应遵循"谁派任务谁花钱"的原则，由下派任务的那级政府提供相应的财政支持，不能让乡镇政府既受累又出钱。
3.尊重乡镇政府的相对自主地位
中国传统上是一个中央集权的单一制国家，中央政府保留着比较大的权力，这是由中国的历史文化特征和当前所处的特殊国情所决定的。尽管当前在中国也存在着中央与地方权力划分的问题，但是上下级政府之间的僵化的自上而下的控制关系、基层政府相对自主权的过分萎缩等，仍然是政府间关系中的一个突出问题 。
当前中国上下级政府间的关系呈现出高度僵化、向上集中的特征，下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临"一票否决"的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由国家最基层的乡镇政府来完成。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府工作的自主权，往往使乡镇变成了单纯完成上级任务的工作机器 。上级政府布置的这些工作有的是合理和必要的，有的则显然是值得商榷的。
民主不仅仅意味着国家政权要有人民的选举、人民的参与，也意味着各级政府之间的相互尊重和平等的商议权、讨论权和知情权，尤其是基层政府相对于上级

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