盾，对相对较少的超劳动年龄段人群专设生活保障予以解决；又着眼长远对接，对较多的劳动年龄段人群按统一制度纳入城镇社保体系，还有利于减轻政府“托底”负担和实现基金收支平衡。
(三)失地农民无法享受与城市居民同样的社会保障
从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城乡社会稳定。
四、解决失地农民问题的建议
失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正的原因是我国土地征用制度存在重大缺陷。现在土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有使农民富裕，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。
从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，妥善的安置。
(一)严格控制农业用地转为非农业用途
中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降低至最低警戒水平以下，即满足未来人口高峰时16亿人口的粮食需求所需的耕地数量。这个耕地总量估计为1.067亿公顷。2001年，全国1.27亿公顷的耕地中有1.089亿公顷被确定为“基本农田”。“基本农田”是指国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。这些基本农田未经国务院批准，禁止转为他用。但是，地方政府采取了许多变通性办法，如分批次化整为零审批，耕地异地平衡，买卖非农用地指标等等，致使中央政府提出的耕地保护制度的政策难以落到实处。
(二)以保障农民权益为核心改革征地制度
一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。现有的土地产权划分为城市土地(国有、不同租期的长期租用)和农村土地(集体所有、通常为30年的承包合同)。集体的土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。因此，集体所有和国有土地的法律权利不同。从法律上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过程，而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。
我国现行法律中所说的“集体所有”，就是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织。农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但并不能按份分割农地的所有权。“集体产权”的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊：谁真正拥有土地，实际上并不明晰。在这种情况下，土地在农民不知情时被村干部出卖。要推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权。
二是保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。在多数国家和地区，工商业等营利性用地只能通过购买获得。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。政府只有为“公共目的”才动用强制性的征地权。由于对“公共目的”的解释的不确定性，在我国存在对土地征用权的滥用。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。
三是对农民给予公平的补偿。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物(土地改良物)补偿及其他补偿。各国土地征用补偿的标准并不一致，有的是按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准；有的是按裁定价格补偿，即按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿；有的则是按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。
四是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得

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