必造成成本增加和造林成活率下降。
（五）退耕还林项目区分散，山川秀美建设进展不平衡
国家投资的城镇，川道等重点项目区治理速度快，效果好，而偏远乡镇的差距很大。陕西省各区域自然地理条件差异大，经济发展及不平衡。因此在山川秀美工程实施过程中要先易后难，由点到面，依次推进，走重点突破，带动全局的路子。由于试点示范搞平均分配，相对分散，进而影响到退耕还林（草）与发挥地域特色，区域比较优势，发展区域主导产业的结合。
三、 实施退耕还林（草）的具体对策
（一）调整产业结构，退耕还林还草，发展特色经济
退耕还林（草），加强生态环境建设必将导致区域土地利用结构发生变化，必将以产业调整为前提。通过区域产业结构的调整，提高粮食单位面积产量，调整单一种植结构，使农民在耕地面积减少的情况不减产量，大力推行设施农业，积极推广舍饲养殖业，转移农村剩余劳动力，使农民在耕地面积减少的情况下能够增加收入。
1.调整产业结构
环境建设是山川秀美工程的主体，陕西不同地区的农业结构调整对区域生态环境建设将产生长远影响，依次在农业结构调整过程中应将退耕还林（草），促进生态环境建设作为农业结构战略性调整的前提。同时重视传统农业的改造和特色农业的深度开发，突破“小而全”的区域产业格局，保护和改良生态环境，发挥特色资源优势，推进农业生产专业化，优化农业空间结构，使其在发挥社会，经济效益的同时，最大限度满足西部生态环境建设。
2.发展特色农业
重视研究退耕还林（草）工程在不同地区农业结构调整中的作用，从长远发展着眼，强调特色杂粮，杂豆，油菜，蔬菜及副食食品。优质烤烟，优质果品，特色瓜果，名贵药材，林特产品，畜产品等商品基地建设。应重视研究科技在农业结构战略性调整中的作用。特别重视对节水技术，高效旱作技术，生态重建技术，中低产田改造技术，农田整治技术等的研究，推广和应用。
3.制定可行目标
要重视建立起以生态建设，促进可持续发展的目标，建设“集约自给型农业，保护效益型农业，商品致富型牧业”为结构特征的“三型”农业。因此 ，退耕还林（草）工作应紧密围绕重点工程的造林绿化全面展开，坚持草灌先行，乔灌草相结合和绿化与美化相结合，经济林果建设要特别注意品种的改良和新技术的推广作用，坚持走少、精管、高效的路子。在草业开发上，应坚持以草为主，树立“小草大产业”的新观念。以饲草开发为重点按照草育配套的原则，带动商品型畜牧业的发展，进而推动整个区域的可持续发展。
（二）根据区域特点，科学规划合理布局
1.陕北长城沿线风沙区
该区山川秀美要以退耕还草为主，农村产业结构要以草地，畜牧业为主导产业，北部风沙区牧业最大的不稳定因素是东春缺贮草，大力发展人工草地可提高产草量、质量、解决冬草来源，缓解天然草场承载压力，还可提高畜产品转化率。发展草地畜牧业，首先要追求产品优质高效，注重引进生物资源，填补，置换与充实原来空缺，衰败或变化的生态位。
2.陕北黄土高原农牧交错带
该带属于以雨养旱农业区，农田一直遭受水土流失和干旱的困扰，在坡耕地上修建水平梯田，可以强化降水就地入渗，防止水土流失，也可为作物稳产高产创造条件和大面积退耕建设植被提供保证。
3.黄土高原丘陵沟壑区和高原沟壑区
按照目前的农村经济和植被建设技术水平，不宜过分扩大人工林草面积，提倡近期荒沟坡采取封禁自然恢复办法，建议在丘陵沟壑区近期植被建设应以退下的坡耕地为主，植被恢复以防护（防止水土流失和荒漠化）和解决农村生物能源（烧柴）为主，不宜提倡建设大规模的用材基地，且灌木为主，实行乔灌结合，并把人工草地当作一种作物来经营管理，提倡在25度以上的山坡耕地，全面实行草乔灌带状间轮作。对荒山荒坡宜通过封禁促使天然植被自然恢复，不宜盲目推广“退一还二（三）”等模式。
4.秦岭北坡和秦巴山地
该区域山大沟深，人均农耕地少，陡坡地比例大。但该区水热条件优越，十分利于林草生长，具有恢复林草植被的比较优势，要停止毁林开荒垦植，加强天然林保护，飞播造林和封山育林，通过加强农田基本建设和发展具有地域特色的名优林特产品，缓解退耕还林后粮食产量，收入下降的矛盾。
（三）建立良种优育繁育基地，规范苗木生产供应
1.建立良种繁育基地
在相同的生态环境建设类型区，亚区及工程中心建立优质的采种基地和苗木基地，还必须在区、乡（镇）建立二级种苗基地，进行规范化育苗，培养良种壮苗，避免外地调苗造成经费浪费，影响造林种草成活率。同时，还应积极引进各种抗逆性强， 效益好的树种、草种进行实验和推广。应注重优良品种和相应育苗技术的引进、消化和吸收，并且走规模发展之路，利用专项资金，瞄准先进的育苗技术的引进，对现有苗圃进行改进，建设现代化育苗基地，形成产业化，商品化。
2.统一苗木调拨和发放
退耕还林草过程中，种苗应实行统一管理和调拨。建议将现金和种苗款由山川秀美管理机构统一掌握，根据规划，按照农民自愿的原则，统一组织优质，对路树苗，指导农民按技术要求栽植。由山川秀美管理机构组织，由农户及专业技术人员组成的验收小组验收，验收合格后，领取粮食和现金。
（四）加强基本农田和草地建设
1.保证基本农田
退耕还林后，25度以上坡耕还林、还草，可耕地面积进一步减少，因此必须加强这些耕地管理，加强利于综合治理，增大坡改梯力度，增设灌溉设施，科学配方施肥，使其变为旱涝保收的高产田，从而利用剩余较少面积的土地基本解决农民的吃粮问题。
2.增加草地比例
草地建设作为生态环境建设的一个重要组成部分。要加大种草力度，推广草田轮作，实行人工和飞播相结合，建设和封育相结合，禾本科和豆科草结合。在长城沿线风沙区重点改良沙化草场，建设沙尘植物

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