地方改革中机构在增加、人员在膨胀、级别在提高，办公楼过去一栋用不了，现在两栋已不够。

第二，结构不合理、权责脱节。比如，宏观套微观，发改委和财政部宏观调控的项目直接管到县；国务院只设发改委，而31个省市自治区中的21个在设发改委的同时还设经委；中央高度集权并且强势部门权力过大，地方权力有限；中央政府与地方政府之间、政府部门之间权责分离，要么有权无责，要么有责无权；征求《社会保险法》草案关于保险费征收的意见，财政部指示由财税部门收，劳动保障部指示由劳动部门管，大家都为有利而争；政府与政府之间是权力在上面、责任在下面，而政府内部则是权力在下面、责任在上面。

第三，协调不力、运行不畅。比如，由于三权（人权、财权、物权）在上，一权（事权）在下，平级部门之间出了问题不能协调，往往是上级政府出面靠上压解决；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门都管，但缺乏统一的协调部门和机制，往往相互推诿和扯皮，中央规定水力由建设部管，而有些省市由水利局管，有些省市由水务局管，运行起来关系不畅。

第四，效率低下、成本偏高。比如，政出多门，层级繁多，环节重叠。例如，一项救灾款，没有两个月到不了灾民手中；对于市场由谁来调控、怎样调控的问题没有很好解决，大多数基层的项目都要报国家发改委审批，耗时耗力；上级政府向下级政府收权，不出一天主管部门就拿出方案，而向下级政府放权，往往一个星期甚至一个月都没有下文；地方会议成灾，省市长参加加分，省市委书记参加再加分，大会发言加分，会后发文再加分，牵涉党政主要领导的大量精力，被戏称为“领导白天保证不休息，晚上休息没保证”。

第五，法治疲软、公平偏移。比如，法规法律之间不协调，省以下财政怎么做都违法，按照《预算法》规定，省以下是不能赤字的，但其它法规定行业投入不能少于多少，或当年投入不能少于多少。如执行《预算法》，实现收支平衡，则违反了其它法；如执行其它法，则违反了《预算法》。另外，机构和编制无法可依，往往造成超编是惯例、稳编是例外。

第六，原则失落、监督乏力。比如，政府部门有法管，办事机构没法管，五次改革形成轮回，政府部门少了，办事机构却多了，每改一次实际上就扩大一次；官商勾结、权钱交易，导致黑砖窑、黑煤窑、批假药、假商标屡禁不止，生产和生活安全事故屡屡发生。

2.问题的症结

深刻认识和把握以上问题的根本结症和最终缘由，是厘清深化改革的思路、确定改革措施的发力点和顺利推进改革进程的关键。我们认为，行政体制与行政机制、部门动力、政府法治的不对称关系，是造成各种体制问题的根本结症和最终缘由。只有着力理顺四者之间的关系，才能抓住解决问题的关键。

行政体制内含职能、机构、人员三个要素，行政机制内含权力、责任、关系三个要素，部门动力内含利益、能力、作为三个要素，政府法治内含标准、规则、程序三个要素。行政体制在实际中的运行既制约行政机制，又仰仗行政机制创设运行轨道；行政体制在行政机制中发挥作用，既导引部门动力，又依靠部门动力形成实际效能；行政体制在行政机制中通过部门动力实现效能，既决定政府法治，又诉诸政府法治提供规范化保障。在现实中，由于行政体制中的职能、机构、人员的设置不合理，便导致行政机制中权力、责任、关系相互脱节，导致部门动力中利益、能力、作为产生偏向，导致政府法治中标准、规则、程序的苍白，从而使行政体制置身于权力为首、责任为次、关系不顺的行政机制，受制于利益作祟、能力不显、作为不当的部门动力，沉湎于标准模糊、规则随意、程序不严的政府法治，必然产生大量的问题，很难实现应有的行政效能。

3.调研对象对改革的诉求共识

正是因为上述原因，几乎各级政府对解决体制存在的问题和深化体制改革的诉求有着比较一致的共识：

一是实现正确的政府定位。要有效避免部门利益和地方利益的反向作用，真正建设服务型政府，使各级政府成为切实创造公共价值，维护公共利益，服务公民社会的公权机构，并得到社会的公认。

二是构建合理的政府职能。要有效解决政府职能缺位、越位和错位问题，从政府与企业、社会组织、公民的关系中合理确定政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，从国务院与省、市、县、乡镇政府的关系中，合理确定四项职能的配置体系，从东部、西部、中部、东北部地区的差异中，合理确定政府四项职能的兼顾关系。

三是建立适当的政府机构。要有效解决机构膨胀、人浮于事的问题，通过实现“三定”方案的科学化和法制化，探索建立大部制，凝练管理方向，汇聚管理职能，减少管理层级，降低管理内耗；确立科学并富有弹性的定编标准，合理匹配事务量与编制额，规范事业编制，增强行政机关对事业发展需要的适应性。

四是建立协调的政府关系。要有效解决横向扯皮和纵向不顺的问题，通过建立明晰的权责体系和深化公共财政体制改革、投融资体制改革、垂直管理体制改革，搭建中央与地方之间，部门与部门之间事权与财权的配置机制，形成政府内部、部门之间、各级政府之间的各司其责、协调有序的关系。

五是建立决策权、执行权、监督权相对分离、相互制约的机制。要有效解决决策不科学、执行不到位、监督不得力的问题，在政府内部机构设置和中央与地方政府的对应权利关系中，实行决策权、执行权和监督权既分离又制约的机制，并构建各级政府科学、民主、依法决策的体系，优质、高效、公正执行的体系，以及政府、社会、舆论公开、透明、有力的监督体系。

六是加强行政法治建设。要有效解决机构、编制、审批缺乏法律约束，行政性规章与法律的关系不清，行政立法缺位、执法缺乏手段、法律责任追求难以落实等问题，加强各级政府组织法、行政程序法等法制建设，将各级政府的权力配置、权力与权力的关系、权力的运行纳入法治体系，并赋予各级政府更多的科学、严格、公正执法的手段，做到行政管理有法可依、有法必依、违反

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