人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”《选举法》也规定：“全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”

诚然，保持宪法稳定是所有国家政治生活的基本要求。张千帆在《宪法变通与地方实验》一文中提出了一种“良性违宪”观，就对乡镇长直选这种“违宪”的做法予以肯定。他指出，在改革的初级阶段，中央政府或许还没有察觉到全面改革的必要性，或许是出于慎重的考虑不愿贸然在全国推广，因而往往采用默认甚至鼓励和安排地方改革试验的办法。综观20多年的改革历程，几乎所有意义重大的举措都是首先在地方试验成功的条件下才在全国范围内推行的。事实上，这些举措之所以意义重大，正是因为它们突破了当时的宪法与法律框架。如果一概以“违法”乃至“违宪”为由禁止地方试验，那么就很有可能扼杀改革的种子，最后延缓全国从地方改革的经验和教训中受益的进程[3]。他还提出了判断违宪属于“良性”还是“恶性”的标准，指出民主、法治和人权构成了中国宪法的精髓，也是衡量任何政府措施正当性的最终标准。如果一项措施能够促进民主、法治或人权的最高宪法目标，那么尽管它迫不得已违反了宪法或法律的某些具体规定，其正当性仍不容否认[3]。我国自1954年宪法颁布以来，已经有过5次修宪的经历。宪法只有在动态的不断完善中才能保证合理性和权威性，因为违宪而否定直接选举向上纵深只是一种保守的观点。

所以，村民委员会尽管不是国家机构的组成部分，村民自治也不是国家政治体制的核心部分，但是村民自治中的村民委员会直接选举已经对中国的选举制度开始产生影响。中国可以在保持人民代表大会对其它国家机关的关系不变的前提下，逐步充分扩大直接选举的范围，提升直接选举的层次。实行乡镇长、县市长甚至省长的直接选举，不仅是对选举制度的改革，而且还会重构中国的政权组织形式———人民代表大会制度，这将是我国政治体制的重大改革[4]284-285。

二、村民自治对压力型行政体制的冲击

所谓“压力型行政体制”指的是，一级政治组织（县、乡）为了完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩[5]27。这种体制是20世纪90年代中国从计划经济体制向市场经济体制过渡产生的一种形式。

在实行村民自治之前，中国乡村治理采用的是党政经高度合一、政社合一的人民公社制度，人民公社和生产队处于整个国家政权体系的神经末梢，无论在法理上还是实践中都处于压力型体制金字塔的最底端，承担着来自多重上级安排的任务。实行村民自治以后，我国乡村治理模式采用了“乡政村治”的结构，即在县政府下设立国家最基层的政权———乡镇政府，由乡镇政府管理行政事务；在乡镇所辖的村一级设立村委会，实行村民自治。

村级组织实行自治以后，乡镇政府的工作方式也相应发生了变化。《村民委员会组织法》规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这就意味着乡镇作为我国政权体系的最基层政府，不能再用行政命令的手段向村委会下达工作任务。然而中国农村的现实是：在压力型行政体制下，乡镇政府对于来自上级政府和部门的行政命令和任务没有任何商量和讨价还价的余地。为了完成这些刚性的任务，乡镇政府不得不把某些行政任务下压至村里，于是造成了自治权与行政权之间的冲突。在自治权与行政权博弈过程中，要么是乡镇政府行政权侵蚀自治权，村委会被“行政化”，要么是村委会过度自治化，试图脱离政府的约束。在实际运作过程中常常出现的状况是乡镇政府把村级组织视为自己执行任务的“腿”，但村民自治权在压力下往往产生与之对抗的张力，从而阻碍了压力型行政体制的正常运转。

这样问题就又来了：原本只是村级管理体制的村民自治，却自然而然地对乡镇政府的行为方式提出了要求；而要改变乡镇政府的行为方式就必须改变中国现在的自上而下的压力型行政体制。具体说，村民自治对压力型行政体制的冲击主要表现在对我国各级政府职责划分模式的影响。

总体看来，当前我国各级政府间呈现高度僵化、向上集中的特征。这种上下级关系只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。除有些权力如外交权、军事权等为中央政府所独享外，其它各级政府的事权差不多没有分工，不同的是对同一事权的处理权限随政府级别的高低而有所区别，这可以从国务院到县市级政府部门设置的高度对口性和一致性清楚地看出来。乡镇政府尽管机构设置简单，不要求与上级政府对口，但来自上级政府的行政任务却一点也不少，因此才有“上面千条线，下面一根针”的说法[6]。乡镇政府权力小，责任大，为了完成上级任务，不得不把一些行政性任务安排给村委会完成。这样一来，村委会不仅要承担《村民自治组织法》中明确规定的“村务”和“政务”，如管理公共事务，促进经济发展，贯彻国家法律、政策等，还要完成乡镇政府进行行政管理时下达的要求村委会必须完成的“政务”，如计划生育、征兵、收购农作物等。村委会是自治组织，村干部却承担着来自乡镇政府的行政任务，并且执行这些任务基本上没有乡镇财政支持和补贴。因此，在协助乡镇政府完成这些行政任务、尤其是需要村民出钱出力时，必须要征得村民的同意，这就使得这些行政任务很难完成。

与此形成对比的是西方国家的政府职责划分模式，不同级别的政府职责有所侧重，行政任务不能层层下压，事权有一定的分工。中央或联邦制政府一般负责法制、财税、国防、外交、对经济的宏观调控、社会保障、大学、国有资源保护、部分交通与通讯、情

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