障

养老服务产品是具有准公共产品特性的混合产品，这就决定了政府、市场和社会的角色组合。政府的普遍性和强制性是市场和社会所没有的，因此，政府在养老服务中最重要、最基本、最独特的角色应该是利用其强制权力为养老服务发展提供相对完备的法律政策环境，即养老服务制度和各种具体的政策法规产品。我国养老服务事业的法律法规体系极不健全，除了《老年人权益保障法》外,与养老服务事业有关的法条基本上是分散于不同的法律法规中，缺乏全国性的专门用于规范养老服务事业发展的单项行政法规,主要依靠部门规章、地方规章和规范性文件指导养老服务事业，由于位阶较低、效率不高,不仅执行力大打折扣，而且也使得一些长期性、根本性、全局性的问题无法得到有效解决。因此，政府要大力推进法制化建设，把养老服务事业纳入法制化的轨道；把养老服务业发展纳入经济社会发展规划,使其具有系统的发展规划、明确的发展方向和相应的保障经费；制定养老服务事业发展规划，对需求进行定量、定性分析，科学合理地规划布局,合理配置和有效利用社会资源；建立政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的养老服务事业发展管理体制和工作机制等。

2、政策导向

养老服务政策是政府发展养老服务事业的工具，强烈的目的性是养老服务政策的特征之一，小至每一项具体政策，大到发展战略，都具有其目标和导向。养老服务政策分为总政策、基本政策和具体政策三大类。总政策是指政府在一个较长的历史阶段上所确定的战略目标和根本任务。如国务院办公厅《关于实现社会福利社会化的意见》、国家10部委《关于加快发展养老服务业的意见》等。基本政策是指对养老服务的某一领域、某一方面的工作所规定的目标和任务。如10部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，国家有关部门和地方政府关于民办养老服务业发展的政策等。具体政策是为解决某类或某个特定问题所确定的目标任务和具体措施。如关于居家养老服务收费问题的规定。政府通过制定并实施一系列的优惠和约束政策，建立激励导向机制，引导和调控养老服务发展方向和发展重点。

3、资助扶持

政府是建立真正意义上的社会化的养老服务体系的强大财政支持。推进养老服务社会化，并不意味着政府可以减少对社会福利事业的投入责任，相反，政府的投入还要随着经济和社会的发展不断增加。政府资助扶持养老服务机构发展，其实质是对社会福利资源的合理配置，也等于国民收入的再分配，其分配的原则是向老年人中最为贫困或最需要的人群倾斜。政府应根据经济发展水平和老年人的需求,把发展养老福利服务事业经费纳入财政预算，重点用在一些基础性、示范性社会福利机构的建设上，同时采取民办公助的办法，将部分资金用于鼓励、支持和资助各种社会力量兴办社会福利机构和居家养老等涉老服务项目的资助扶持。

4、示范推动

我国的养老服务机构投资和运营主体多元，包括养老院、敬老院、福利院、老年公寓、托老所和老年康复医院等多种形式，在服务功能、服务质量、服务内容上差别很大。特别是目前我国养老服务业还处在快速发展，数量扩张阶段，养老服务制度规范相对滞后，整体水平参差不齐，统一规范的管理难以实现。因此，采取示范的办法，是政府推动养老服务行之有效的手段。民政部于启动养老服务社会化示范活动，确定50个试点区和试点机构，发挥典型的引导和示范作用。国家老龄委在全国开展“爱心护理工程”试点活动，推动发展老年护理事业。从实践效果看，示范活动得到了地方政府领导的重视，引起了社会的广泛关注，最终成果是老年人的生活质量得到改善和提高，也推动了更多的养老服务机构提高服务质量。

5、监督管理

养老服务体系的良性运行，需要具有权威性的政府对其进行有力监督和高效管理。政府发挥积极的监督管理作用是养老服务功能得以实现的重要保证，只有有效监管，养老服务的各个环节才能有效衔接，资源才能得到合理利用，老年人的合法权益才能得到保证。政府的监督管理职能主要体现在两个方面：一个是对加强对养老服务法规政策执行检查,确保养老服务政策的落实。二是对养老服务机构的监督管理。建立健全养老服务机构建设标准、服务标准、等级标准等行业规范，建立一整套相关部门共同参与、职责分工明确、合作更为密切、作用发挥充分、指导性强、便于操作的监管体制。

四、推进养老服务业发展的政策取向

（一）政策强化

1、全面深化居家养老服务

中国的老龄化特点、经济发展状况以及传统养老观念,决定了养老基本模式是以居家养老为主、机构养老为辅的格局。江苏省有关部门对13省辖市150万老年人的问卷调查表明，有93%人要求居住在家庭,生活在社区,喜欢在熟悉的家庭和社区环境中安度晚年。社区是老年人融人社会的主要途径,也是老年人走出家庭,参与社会的重要场所,开展社区服务是实现居家养老的主要平台。一是要把提升社区养老服务功能作为社区建设的重要内容,融人建设和谐社区的工作之中。无论是编制社区建设发展规划,还是设计和谐社区建设评估标准,都要把社区养老服务功能作为重要内容。通过不断完善社区养老服务功能,扩大和健全老年人社区照顾体系。二是要充分发挥社区的依托作用。居家养老是以家庭为基础,以社区为依托,以老年人日常照料、生活护理和精神慰藉为主要内容,以上门服务和社区日托为主要形式,并引人专业化服务的一种养老模式。随着家庭小型化和家庭照料功能的弱化,强化家庭基础地位必须充分发挥社区的依托作用,为家庭提供有效的支持。因此,要紧紧依托社区平台,以老年人实际需求为基点,通过建立社区养老服务组织、完善社区养老服务设施、拓展社区养老服务方式、丰富社区养老服务内涵,为居家养老的老年人提供定点和上门服务,为有不同服务需求的老年人提供专业化的、持续性的和个别化的照顾服务。三是要建立健全居家养老服务工作的各项管理制度。包括享受政府服务补贴的老年人资格评估机制、享受政府扶持的老年服务组织资格评估机制等,根据不同对象,实行政府购买服务与个人购买服务相结合,日托照料与上门服务相结

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