人”）在政策实施前的工作年限视为缴费年限，却只字未提养老社会保险转制成本问题，这就使得政策模糊不清，而政策的模糊不清必然使执行机构和缴费者之间无法形成均衡策略，因而，执行机构和缴费者就必须不停地根据对方的策略来相互调整自己的策略，只有这样才能使自己的收益最大（差额缴拨，通过商议确定缴费工资基数、拖欠、逃缴、通过财政借款缴费等策略行为即源于此），而这种反复调整的过程必将提高交易费用。

事实上，我国现行的养老保险社会转制成本处置政策是一种摸着石头过河的思路的产物，政府也只是心存侥幸心理，对其是否有效并没有把握，因而，在政策的实施过程中，当缴费者的策略行为导致政策目标无法实现时，政府就会修改政策，但始终不能从根本上解决问题，因而政策也就始终处在不断修改的过程中，这就使得人们对未来难以预期，从而增加交易成本。

（三）现行政策扭曲的激励机制将对人们的意识产生深远的负面影响

意识形态可以被定义为关于世界的一套信念，它们倾向于从道德上制定劳动分工、收入分配和社会现行制度结构。制度的实施需要成本，而意识形态对制度的实施成本有重要影响，因而，意识形态对制度的顺利实施有着举足轻重的影响。“尽管有一套不变的规则、检查程序和惩罚措施，在限制个人行为程度上仍存在着相当的可变性。”如果缺乏意识形态的约束，人们纯粹依靠成本——收益计算来决定自己的行为，那么，制度将难以实施，“但违反这些规则也符合新古典主义者的利益，只要有关利益和成本的个人主义的计算要求这样的行为。然而，这样的行为会导致任何国家政策的不可行，因为这些规则的执行费用即使不确定

，至少也会大到足以使制度不能正常运行”。而适宜的意识形态则能有效地抑制人们的这些行为，从而使制度得以正常运行。

意识形态具有相对稳定性，但是，“当人们的经验与其思想不相符时，他们就会改变其意识观点，实际上，他们试图去发展一套更适合于其经验的新的理性”，也就是说，人们会根据自己的经验修正意识形态。我们现行的养老社会保险转制成本处置政策由于缺乏应有的公平性、确定性和稳定性，导致人们的机会主义行为泛滥，而执行机构为了减轻自己的压力，也不得不采取适应性的相机抉择策略，如：当企业瞒报、少报养老社会保险费的缴费基数时，其实执行机构和企业对此都心知肚明，但执行机构不是通过对企业进行琐碎繁重的审计以确定基数，并强制执行，而是通过与企业进行协商来确定双方都能接受的缴费基数。显然，协商的结果与双方的谈判能力密切相关，事实上，这意味着执行机构默认并强化了企业瞒报缴费基数的行为，其结果是使现行政策的实施具有一种扭曲的激励——惩罚机制，即对按政策规定上报缴费基数的企业进行了间接的惩罚，对瞒报、少报缴费基数的企业进行了间接的激励，这种扭曲的激励——惩罚机制必然会使人们诚实守信的信念遭到打击，从而对其意识形态产生负面影响。而不利的意识形态一旦形成，又必将增大今后好的制度的实施成本。事实上，现行的养老社会保险转制成本处置政策已经由于受到人们目前的意识形态的抵制而付出了巨大的成本，如果这种政策还不能及时改变，一旦形成了不利的意识形态，那么，到采取更公平的政策的时候，又必将受到不利意识形态的抵制，又得付出成本，实在是得不偿失。

（四）现行处置政策必然导致对社会保障专职管理部门的制度约束软化

养老社会保险制度在运行中有可能出现三种类型的债务，即：养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本。三者的发生机理是不同的，相应地，政府对三者所应承担的责任也存在明显的差异。对于养老社会保险转制成本，由于是政府对养老社会保险筹资模式实行转换所引发的，因而政府应承担直接的责任，政府必须通过财政筹集资金予以偿还。而对于养老社会保险一般隐性债务和养老社会保险转制隐性债务，这类债务不一定真正发生，如果没有真正发生，自然就谈不上什么责任；如果真正发生而转化为现实的债务，政府所应承担的责任则应视具体情况而定。养老社会保险一般隐性债务和养老社会保险转制隐性债务真正转化为现实的债务一般有三种情况：第一种是由于养老社会保险筹资模式发生转换而造成的；第二种是社会保障的专职管理部门的管理失误而造成的；第三种是由于不可抗拒的因素而引发的。对于第一种情况而出现的债务，此种债务实质上是养老社会保险转制成本，政府应承担直接的责任，政府必须通过财政筹集资金予以偿还。对于第二种情况，其直接责任应由社会保障的专职管理部门承担，政府不承担直接责任。对于第三种情况，由于是由不可抗拒的因素而引起的，因而不存在责任主体。不过，对于第二、三两种情况，尽管政府不承担直接的责任，但政府作为一个公共主体，有义务化解公共风险，维护公共利益，因此，在第二、三两种情况下，政府仍应积极采取妥善的措施对债务进行处理，如果其它的措施仍不能有效解决债务，那么政府应承担最后的支付责任。

从上面的分析中可以看出，养老社会保险制度运行中所发生的现实的债务由于其发生的原因不同，相应地，政府应承担的责任也存在很大的差异。对于由养老社会保险筹资模式发生转换而造成的现实的债务（即转制成本），政府必须承担直接责任；但对于由社会保障的专职管理部门的管理失误而造成的那部分现实的债务，其直接责任则应由社会保障的专职管理部门承担，而政府只是作为公共主体承担间接的责任。但目前我国现行的养老社会保险转制成本处置政策却使养老社会保障的专职管理部门可以轻易地将自己应负的责任转嫁给政府。

目前，政府并未承担起其应承担的养老社会保险转制成本责任，而是试图通过提高缴费率，通过扩大统筹账户的规模来逐渐消化养老社会保险转制成本，这种处置政策的不公平性是显而易见的。由于政策显失公平，客观上无疑会给养老社会保险专职管理部门造成执行困难，这就给养老社会保险专职管理部门向政府转嫁责任提供了极好的借口，这些部门可以名正言顺地将自己管理不善而造成的损失说成是政府为逃避应承担的养老社会保险转制成本责任而制定

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