育制度的要求, 为了检查能够达标, 便突击性修建学校、引进教师等, 以改善教育设施和教学条件, 从而使乡镇欠下大笔债务。一般来说, 教育越是落后的地区, 财政越是困难, 所以, 很多乡镇为九年义务教育制度的实施与检查所负债务至今未能偿还。

51 农村税费制度的改革

20 世纪90 年代后期, 我国农业发展缓慢, 农民负担不断加重, 农民收入增长呈现下降趋势, 影响着农业和农村经济的发展。为了促进农业和农村经济的发展, 便对农村的税费制度进行调整与改革。2000 年开始取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税; 调整农业税和农业特产税政策等, 这样, 就使乡镇财政收入相应减少。2003 年开始又对农村税费制度进行深化改革, 取消农业特产税并从2004 年起, 逐步降低农业税税率, 5 年内全部取消农业税。实际上, 很多省市2005 年就全部取消农业税了, 自然又使乡镇财政收入进一步减少。虽然, 有财政转移支付来贴补, 然而财政收入要大幅度增长却很困难, 而随着经济的发展, 财政支出增长加快,这样在财政收入增长困难的条件下而支出增长加快, 必然会使财政运行困难, 从而产生负债。

61 乡镇干部的任用制度存在缺陷

一是乡镇主要干部任命、任期制度存在缺陷。乡镇主要干部, 包括书记、副书记、镇长、副镇长的任命、任期都是由县委县府决定, 而且往往是一届期满就要作调整, 这样, 乡镇主要领导便产生短期行为, 而且不需要对其行为后果负责。于是, 一方面对财政资金挥霍浪费, 另一方面, 不管财政偿还能力, 毫无顾忌地负债。二是对乡镇主要干部的考核制度存在缺陷。对乡镇主要干部的考核主要看政绩, 而政绩又片面强调形象工程, 而且, 乡镇主要干部的政绩考核情况将直接关系着其届满时的去向。因此, 乡镇主要干部为了突出政绩, 为届满提升创造条件, 不惜负债大搞形象工程。三是乡镇一般干部的任命无监督约束机制。乡镇一般干部的任命往往是乡镇主要领导说了算, 这样, 乡镇主要领导们的三亲六戚以及各种关系户都想方设法安排到乡镇工作, 使乡镇机构臃肿, 人员膨胀, 人员经费支出大幅度增加, 从而导致负债。

71 乡镇财政资金使用缺乏有效的监管制度

一是财政预算缺乏监督。本来乡镇财政的预算应由乡镇人大进行监督, 但乡镇人大代表主要是由

村干部组成, 而村干部又直接由乡镇管。这样, 乡镇人大很难起到监督的作用, 使预算流于形式, 预算执行随意性大。二是日常的财政支出缺乏有效的监督与管理。在乡镇财政的日常支出中, 往往由乡镇主要领导说了算, 没有进行科学的管理, 也没有严格的监督和审计制度, 使得财政资金的日常开支过大, 从而造成负债。据了解, 很多乡镇一年仅招待费、小车的运行费开支往往在一百万元左右, 这在乡镇财政支出中占不小比重。三是离任时无严格的审计制度。作为乡镇主要领导, 在任期满后应该对其任期的账务进行严格审计, 但是, 现在乡镇干部离任时却根本不对其进行审计, 致使一些乡镇干部在任时肆无忌惮地开支财政资金, 从而造成负债。

二、乡镇债务的化解对策

11 进一步完善分税制财政体制

(1) 合理划分各级政府的事权和支出范围。首先, 合理划分中央政府和地方政府的事权和支出范

围。一般来讲, 全国范围受益的公共品支出应由中央政府负责, 如国家外交、安全、中央国家机关的运转、协调地区发展、实施宏观调控等支出以及由中央直接管理的事业发展支出; 如果仅是地方受益的支出则应由地方政府负责, 如地方机关的运转、地方经济和地方事业的发展等。其次, 合理划分地方各级政府的事权和支出范围。现行的分税制没有具体划分地方各级政府的支出范围, 使地方各级政府在事权和支出范围上讨价还价, 而乡镇政府在讨价还价中处于最弱势地位, 使得乡镇政府承担的责任大, 支出范围广。如果国家具体划分了省、市、县、乡镇的具体支出范围, 假定该级地方政府的财政收入不能满足财政支出的需要, 就可以通过财政转移支付制度来平衡。这样, 既可以避免乡镇负债, 又可以协调各地经济社会的发展。

(2) 合理划分税种, 保证乡镇财政支出的需要。根据各级政府的事权和支出范围来合理划分中央

税、地方税及中央地方共享税, 以保证各级财政的需要。根据当前分税制税种划分存在的不足, 应该保证各级政府都有稳定的财政收入来源, 可以将共享税的划分比例作适当的调整, 使乡镇分享比例提高, 其它税种调整一部分作为乡镇财政收入, 以增加乡镇财政收入来源, 这样, 才能保证乡镇财政支出的需要。

(3) 在完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡。我国现行的分税制是不彻底的分税制。彻底的分税制是在合理划分事权的基础上将税种彻底划分中央税和地方税, 不存在共享税, 而且地方政府具有立法权。如果所划分的地方税种不能满足地方财政的需要, 地方政府有权根据实际情况制定地方税法, 这样, 地方政府就不会负债。很多发达国家实行的分税制就是彻底的分税制。我国可以在进一步完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡, 既有利于理顺中央与地方的分配关系, 又有利于地方经济社会的发展。

21 改革调整转移支付制度

一是确定科学合理的转移支付形式。应该明确转移支付的政策目标和功能, 科学合理地确定财政

转移支付形式, 使转移支付形式科学化、规范化。二是建立科学合理的均等化公式。应该根据各种政策目标, 建立科学的均等化公式, 同时规范转移支付程序, 建立转移支付的约束制度, 使转移支付科学化、程序化, 从而使乡镇财政分配公平合理。

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