今年中央要从风险基金中拿出100亿元补贴主产区粮农，但是如何补贴？目前并没有明确的方案。从安徽省和吉林东丰县直补试点 的做法看，还存在不少待完善之处；而且考虑到今后我国粮食市场可能发生的情况，对粮农光有直补是远远不够的。如何补贴种粮农民，应该 说国外有一套比较成熟的做法，需要我们学习和借鉴。 欧美对农民直接补贴的基本做法 欧盟和美国政府对粮食的调控在很长时期内，主要是通过休耕计划和价格支持两大手段实现的，所应对的问题主要是粮食过剩。核心目标 是保障农民收入和提高农产品竞争力。但是，价格支持政策的效率低，并且与wto的平等贸易规则相违背，所以最近10年，欧盟、美国都开始实 行对农民的直接补贴，这在欧盟《2000年议程》和美国1996年、2002年农业法中都有明确体现。 欧美直补方案的共同点是，1）补贴与基础面积和单产水平挂钩，而不与当前的价格挂钩。其直接补贴额＝直接补贴率×补贴单产×补贴面 积。2）补贴范围不局限于粮食，而是包括各种谷物，油料作物、蛋白作物、纤维作物等绝大多数的作物，同时对每一品种都制定了相应的补贴 标准（补贴率）。 最近两年，由于新成员加入和wto谈判的压力，欧盟内部经过激烈的谈判已经于2003年6月通过决议，决定从2005年开始逐步改变以前与当 前单产挂钩的补贴方式，代之以“单一的农场补贴”，以2000至2002年为基期，核定每个农民获得的补贴额，一经确定，补贴就与当年生产多 少无关。可见，欧盟直接补贴已开始由原先的“蓝箱”政策转向“绿箱”政策。这一政策变化有一定的弹性，主要是允许成员国保留挂钩补贴 的25％，并可推迟两年执行单一补贴政策等。LOcalhOst 欧美在实行直接补贴的同时，并没有取消价格支持和市场稳定政策 欧盟在实行直接补贴的同时，仅仅是降低了价格支持水平（2000、2001年谷物支持价格降低了15%），高于世界市场的内部干预价格支持仍 然发挥着重要作用。 美国1996年农业法取消了目标价格支持政策，导入了直接补贴政策（称“生产灵活性合同支付”），但仍然保留了无追索贷款（相当于最 低保护价）。2002年美国新农业法继续实行直接补贴（称“固定支付”）和无追索贷款（称“营销援助贷款计划”），同时又实行了反周期支 付计划（即反周期性价格波动之意，是对1998年“市场损失紧急援助计划”的法制化），而且反周期补贴的预算占了整个农产品支持计划的2/3 。这样美国农业法就为保障农民收入提供了三条保障线。 我国对粮农的补贴应该包含固定补贴（直补）、不固定补贴（价格支持）和生产补贴三部分内容 目前我国正在推行粮食直补，保护价范围越来越小。但是，根据国际经验，特别是考虑到我国小农生产和粮食市场发育程度低的现实，我 国粮食政策设计上不能缺少价格保护这样一个职能，不能简单讲取消保护价。具体而言，我国的粮食补贴应包含以下主要内容： 一是固定补贴。即与前期的面积挂钩，而不与当期的产量和价格挂钩，也即不管市场上粮价的高低，都要支付给农民的补贴。安徽和吉林 试点的做法，最初是要把保护价与市场价的价差，绕过粮食部门直接支付给农民，补贴是与前期收购量和当期价格挂钩的，属于“黄箱”政策 ，并不是欧美国家那样规范意义上的直接补贴。但事实上，在市场价高于保护价情况下，仍然给了农民补贴，这在吉林东丰县试点表现得最明 显。 另外，安徽省的做法是先确认1998年至2002年5年间平均的保护价收购量（124亿斤），然后根据补贴的总金额（6亿元，全部由中央财政先 借），再确定补贴标准（每斤小麦5分5，中晚稻4分5），再根据各地县的收购量分配下去，各地县则基本上是按二轮土地承包面积分摊到所有 的田亩上。其结果是所有的田亩，不管种不种粮食都得到了补贴；另外全省平均每亩补贴约10元，但各地差距很大，商品粮多的地区有25元， 少的地方只有2.57元（为平衡地区差异，对每亩补贴低于5元的农户，由市县财政补足到5元）。东丰县则基本上是把2180万的风险基金简单地 分摊到田亩上，农民每亩地补贴了16.6元，也是不管种什么都能得到补贴。这样的补贴显然与改革的初衷不符，并且普惠式的补贴刺激了粮食 主产区的结构调整，对稳定和增加粮食种植面积是一种逆向调节。 今后实施固定补贴，建议农业部门和统计部门核实农户粮食种植面积，以县为单位测算单产水平，国家根据全国不同地区（主产区和主销 区）的实际情况确定补贴率，三者的乘积就是对农民的直接补贴，并通过财政部门发放。我国农户数量庞大，查清农户的种植面积较为费事， 但也并非像想象得那样难，关键在于组织和管理。建议2004、2005年就要完成此项工作，一旦有了这些基础数据，就可以固定下来作为补贴的 依据，不再与未来的生产挂钩。 二是不固定补贴。实际上是一种包含有价格保障机制的补贴，其目的是减少粮农的市场风险。即当市场价格高过由成本和利润构成的目标 价格时，如像目前粮价上涨较快、并已经高出保护价的情况下，就不启动这一政策手段。而当市场价格低于目标价格时，则动用该项政策，而 且价格下跌越多，补贴也越多，与农户的商品量挂钩，也与当期的价格挂钩。其实，要保护粮农的利益，重点是要解决粮食过剩时农民卖粮难 和价格下跌的问题；在粮食短缺的情况下，价格机制本身就为农民带来了利益。 所以，对粮农的补贴不能只有直补（固定补贴），政府还必须提供必要的保护，保证农民在价格下跌时的合理利益，同时解决农民的粮食 销售变现问题。如果农民的粮食不能变现，而只得到一点直补，那不过是杯水车薪而已。 因此，我国不能放弃保护价政策（价格支持政策）。鉴于目前粮食市场主体的实际情况，保护价政策的执行载体仍然应以国有粮食企业为 主，重点是要用活储备粮企业，但在操作上要吸取以往的经验教训。具体而言： 1） 中央储备粮按照现有规模（《储备粮管理条例》规定，每年轮换20％-30％），每年轮换数量大约在400亿斤左右，省级储备粮每年轮 换数量（参照中央储备粮轮换比例）大约在150亿斤左右，合计550亿斤

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