| 国企管理者监督机制改革与创新研究 |
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[摘要]国有企业经营管理者监督机制的改革与创新，取决于市场经济条件下国资监管模式在实践中的发展。本文正是基于此，探讨了国有企业管理者监督机制的现状，指出其体制上的缺陷、立法和执行力度的不足以及代理关系不清晰、党
组织与职工监督不到位等客观存在的问题，并提出了在制度建设上、监督手段上进行改革与创新的对策和建议。
[关键词]国资监管；监督机制；改革
一、国有企业管理者监督机制的现状和存在的问题
(一)国有企业管理者监督机制的现状。国有企业管理者监督机制主要由外部监督和内部监督组成。先来看外部监督状况，根据委托代理理论和利益相关者共同治理理论，国有企业的出资人和各种利益相关者出于维护自身利益的目的，必然会尽最大可能对代理人(经营者)实施监督，以使企业的经营目标朝着对自己有利的方向发展。实践中，对国有企业经营管理者而言，能够起到直接监督作用而又来自企业外部的监督，主要有4种：来自国家权力机关的执法监督，来自行业、媒体和利益相关者的社会监督，来自国有资产监督管理机构或国有资产出资人的监督，来自上级党组织的党内监督。然后，我们来看内部监督状况，按照企业内部控制理论，企业董事会、监事会和其他人员拥有为实现经营效果和效率、财务报告可靠、符合法律法规等提供保证的共同目标，内部控制结构五要素中就包括了监督。实践中，对国有企业经营管理者而言，能够起到直接监督作用而又来自企业内部的监督，主要来自公司董事会的监督、公司监事会的监督、企业党组织的监督和职工民主监督四个方面。
(二)国有企业管理者监督机制存在的不足及其原因分析。按照契约理论，企业是由政府、股东、经营者、员工和其他利益相关者组成的多边契约的集合体，契约的不完备性、信息的非对称性和外在的不确定性使得监督事实上存在着难度。
1 法人治理结构设计中的体制性缺陷。大规模的国有企业股份制改造尽管接近尾声，但是在相当一部分国有企业，规范的公司法人治理结构还没有真正建立起来，企业法人治理结构亟待完善的问题还不少。如一些企业的法人治理结构不健全、不到位，未建立派出董事、监事重大问题专报制度和责任追究制度，股东权利得不到合法保障；有的改制企业和存续企业间产权不明晰，通过关联交易、成本费用侵蚀国有企业利益等现象屡有发生；董事会、监事会、党委会、经理层、工会之间如何形成符合现代企业管理特点的权力运行有效制衡机制，也需要加强研究。由于企业权力架构设计不合理、职责不分明和法定责任不到位，缺乏对权力的有效制衡。如政府部门既向企业派董事、董事长，还要任免经理、副经理，打乱了公司控制权的配置原则，使公司的经营问题无人负责。
2 立法和执法上的不足。国家权力机关的执法监督具有国家强制性，对企业经营管理者的约束力度最大。但又具有普遍适用性，不管是国有企业、私营企业、个体经济还是合资企业、外资企业，都是国家权力机关监督的对象。我国目前还没有一部专门针对国有资产监督和管理的立法，因此监督的针对性较弱。
国家权力机关的执法监督具有事后性特点，往往立足于对既成违法事实的事后惩戒和追究，基本不涉及过程和源头，警示性较强但预防性较差，并且不能解决经营效益和效率问题。
国家机关从事执法监督的工作人员往往缺乏生产一线的实践工作经验，在对企业进行监督时往往不能抓住“关键”和“要害”，客观上影响了监督工作的质量。少数地方的执法部门及其工作人员热衷于搞“地方保护”、“权钱交易”，使得监督流于形式甚至成为非法活动的幌子。
3 多重代理关系带来的问题。尽管国资委成立以后大力推进缩短管理链条和消灭“壳公司”、存续企业的行动，但国有资本布局结构不合理、国有资本集中度水平较低的问题依然存在。以重庆市为例，全市1960户国有企业中市区两级国资委监管的企业仅为931户，数量上占47.5％，但资产总量却占79.9％，相当一部分实力不强、遗留问题多的企业游离在国资监管体制之外，形成了大量的不良资产和无效资产。在重庆市国资委作为出资人直接监管的34户重点企业集团下面，还有800多个独立法人单位，散布在全市、全国各地甚至是国外。管理链条长带来的多重委托代理关系问题是目前国企监督没有跳出自我监督怪圈的重要原因。
企业最有效的监督是来自所有者的终极监督，但现实是无论财务审计监督还是产权监督和业绩评价，都还在沿用传统的层层负责模式，国有资本的出资人代表往往同时兼具委托人和代理人的身份，既不是所代表资产的所有者，其个人经济利益也与所代表资产的保值增值和安全没有直接联系，体制上的缺陷使得大量的国有资产流失。
4 内部党组织监督存在的问题。党组织在国有企业监督管理工作中的制度安排和作用发挥，具有十分显著的中国特色。在建国后相当长的一个时期里，党组织对国有企业经营管理者的监督十分有力。从20世纪90年代开始，伴随着国有企业改革改制进程，企业党组织的地位事实上不断被边缘化，监督作用也因此出现软化、弱化的趋势。
由于当前国有及国有控股企业的党委班子与经营管理者高度重叠，大部分党委书记是由董事长或总经理兼任，党务工作包括纪检监察工作实际上成为专职副书记或纪委书记一个人的“业务”，这样的内部监督力度和效果往往受制于人，比较被动。而不少企业的党委工作部门、纪检监察部门在信息掌握程度、业务介入深度、人员配备情况等方面也存在不少问题，既没有融入到企业日常生产经营活动中，也没有跟上企业改革发展中心工作的节奏，难以胜任对本企业经营管理者的监督任务。
5 职工监督的不足。由于部分国有企业的董事长、总经理“官本位”思想严重，要么认为上级决定位置、群众不起作用；要么认为自己甚为了得、代表素质不高；要么认为自己业绩显赫、职工监督找事。其结果就是职代会报告只谈产值不谈费用、只谈计划不谈结果、只谈生产不谈福利，形成“你搭台子我唱戏、你提意见我放气”的局面，使热热闹闹的职代会被“形式化”，实际上起不到对经营者的监督约束作用。
因此，在当前我国国资监管体制的特定背景下，国有企业的监督机制显然应当具有与其他国家和其他企业不同的设计和安排，立足国资监管体制的现实去审视并切实加强和改进国有企业经营管理者监督机制更具现实意义。 二、国有企业经营管理者监督机制改革与创新策略
前述国有企业经营管理者监督机制的各种问题，基本上可以归结到制度安排、监督手段等几个方面，因此，提高国资监管体制下国有企业经营管理者监督机制的有效性，需要在相关理论支撑下，通过总结经验教训和借鉴国外经验，提出有针对性的改进和创新策略。
(一)制度建设上的改革与创新。依据公司治理理论，公司治理既是一种经济关系、契约关系，又是一种权力的制衡机制。所谓公司治理结构就是建立在出资者所有权与法人财产权分离的基础上，企业内外部的股东会、董事会、监事会及经理层及其他利益相关者之间的权力制衡机制、激励约束机制及市场机制的一种制度安排。制度建设在企业权力的制衡与监督中具有十分重要的作用。因此，首先要从制度建设人手，健全立体监督网络，减少违规机会。
1 改革和完善出资人对国有企业的监管制度。要依法履行好国有资本出资人职责，必须以深化国有企业改革、实现国有资产保值增值为目标，进一步加强国有资产监督管理制度的建设。从国资监管工作的实践来看，主要是适应形势的发展变化，进一步健全和完善有关制度，加强对出资人代表、企业财务活动、企业产权管理、企业薪酬分配、企业投融资活动、企业涉讼行为和中介机构的监管。要逐步健全国有企业董事会中内部执行董事和外派董事、独立董事等不同类别成员的选拔、管理和监督制度，培养和掌握一批忠实于国有资本的合格产权代表，形成较为科学和完善的国有产权代表的监督约束机制。加强企业财务审计监督，必须建立健全以财务管理为核心的企业风险预测、预警体系和防范机制，加强对企业风险情况的动态测评、分析和监督，对经济运行不稳定、主要经济指标出现异动、企业投融资活动存在较大风险等情况及时出具监管提示书或警示书。
2 改进和规范国有企业内部业务流程。用完善的制度规范权力运行，用严格的程序规范从业行为，是国有企业减少违规机会的重要保证。国有企业必须重视内控制度的建设，发挥制度管理的优势，通过规范业务流程和工作制度加强权力制约，力求在国有企业内部建立科学的权力配置和确定的运行程序，防止企业经营管理活动中的权力失控、决策失误与行为失范。
国有企业要围绕企业的人权、财权、事权和物权，在权力分配的制度设计上实行适度集权、合理分权和分级管理。企业应根据具体内容相应选择党委(扩大)会、董事会、总经理办公会、预算管理委员会议、职工代表大会等决策方式，决策时必须遵循依法决策、依权限决策和民主决策的原则。国有企业要建立健全经济运行分析、财务决算审计、资产损失认定、清产核资、资金核实及经济鉴证等基础工作制度，加强企业资金管理，控制委托理财、对外担保、资金往来和票据业务风险。国有企业监事会要按照有关法律法规和出资人的要求，切实履行监督职责，对出资人关注的重大事项和企业执行国资监管政策规定的情况，重点是企业产权交易、改制企业资产处置、重大投融资决策和经营绩效真实性等四个方面的情况，及时进行监督检查。国有企业党组织要充分发挥监督保障作用，修订完善并严格执行企业党组织参与重大决策的实施细则、企业领导班子民主生活会的管理办法、企业领导人员廉洁从业规定的实施办法、企业党风廉政建设责任制的考核办法、党员董事(总经理)向党组织报告工作制度等基本制度，并把执行情况作为企业实施目标管理和考核的重要内容。要落实职工董事和职工监事制度，规范企业改制重组和关闭破产中涉及国有资产安全、职工合法权益维护的有关事项，增加企业权力运行的透明度。
(二)监督手段上的改进与创新。从手段改进人手，推动体制机制创新，提高监督效率。
1 改革和推进国有资本经营预算管理制度。国有资本经营预算制度是指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身分依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算的制度。实行国有资本经营预算制度的主要目的包括：加强对国有资本的整体规划和调控，进一步规范国有资本管理、监督、营运主体之间的关系，实现国有资本收益的最大化；强化国有资本营运的过程监控，反映国有资本经营过程、结果以及经营效率的财务信息，加强国有资本经营收益的管理，提高资本营运质量；形成一套既符合国有资本管理需要，又能体现国有资本运营机构内部规范化运作的制度及程序。
在制订相关管理办法时，必须高度重视资金使用的规范和监督问题，制订严格的制度和程序，防止出现重大问题；必须建立对国有资本决策运营的监督机构和追踪问效机制，对投入的资金进行监督检查，提高预算资金的使用效益。在编制国有资本经营预算时，必须以中共中央的有关政策决定及《公司法》、《预算法》及实施条例、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、法规为依据，从资本预算收支的规模确定到结构安排都要做到有法必依、违法必究，以确保国有资本经营预算编制的合法性和科学性。
2 推进国有企业整体上市。从我国的实践看，上市公司由于有监管机构的指引和投资者、公众、市场的监督，总体上监督机制运行最为有效，而国企集团的整体上市有助于解决国企监管中“既不越位、又不缺位”的难题。国企集团整体上市后，将在原来传统的监管环境中引人证监会监管、中介机构督导、中小投资者的票决、媒体舆论的监督等新的监督机制，处于一个更加透明的内外监督环境中，公司治理机制特别是监事会的作用发挥将更加有效，代理人的风险防范将更加有效，出现风险和错误的概率将大大降低。实践证明，仅靠国资委监管包打天下的做法既不科学也不现实，充分调动和发挥各种监管主体的积极性为国资监管服务，才是现代化国资监管的科学选择和必由之路。将部分监管职能“外包”给利益相关者，实现国资监管的社会化分工与协作，是突破国资封闭式监管和降低监督成本的有效途径。
为此，应当积极推进具备条件的国企集团整体改制上市或主营业务整体上市。重点是：继续做好股权分置改革，鼓励、支持不具备整体上市条件的国企集团，把优良主营业务资产逐步注入上市公司，做优做强上市公司；按照上市公司的“游戏规则”，规范国有企业的经营管理特别是财务管理，通过必要的信息公开接受社会公众的广泛监督；借助证券市场监管部门强大的监管力量和非国有股东等利益相关者实施监督的内在动力，强化对企业经济活动和经营管理者的监督。
3 改革与推进监事会工作体制改革。根据《公司法》对企业法人治理结构的制度设计，监事会是公司内部专司监督职责的法定机构。随着越来越多的国有企业完成投资主体多元化改造和上市工作，对企业依法合规经营和加强内部控制能力的要求越来越高，仅仅通过股份制改造和建立法人治理结构本身显然并不能满足这种强烈需要。
为了解决好监事会监督功能有效发挥的问题，各地国资委和国有控股集团进行了大量的探索和尝试。笔者认为，整合企业监事会、纪检监察和审计部门的力量和资源，搭建党内监督、出资人监督和审计监督等监督主体形成合力的平台，努力构建各种监督主体信息、资源、成果共享的工作机制，是防范企业领导人员道德风险、解决企业内部监督不力问题、降低出资人监督成本、促进国有资产保值增值、保障国有企业又好又快发展的有力措施。
参考文献：
[1]王献锋，委托代理关系与国有企业监督实践探讨[J]，商业时代，2006，(7)
[2]李荣融，国有资产管理体制改革取得积极进展[N]，人民日报，2007—7—26
[3]梁煜忠，加强和完善国有企业监督机制的几点思考[J]，西部大开发，2004，(5) |
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