| 论国有资产监督管理机构在国有资本经营预算中的职责 |
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nbsp; 从上述规定不难看出，国资监管机构在预算草案编制中职责确定的基础是现行的部门预算制度。笔者认为，从国资监管机构参与国有资本经营预算草案编制的法律基础看，这一定位并不准确。首先，就中央企业预算收入建议草案的编制而言，由于确定国有资本收益收缴数而产生的关系是企业与出资人之间的利润分配关系，预算收入数的预测和确定应当是国资监管机构代表本级政府履行企业国有资产出资人职责的结果，因此中央企业预算收入建议草案编制的基础实际上是出资人权利。其次，就中央企业预算支出建议草案的编制而言，国资监管机构的参与仍然取决于出资人权利。根据《试行意见》和《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法(试行)》的规定，资本性支出是目前国有资本经营预算支出中最重要和最主要的部分，在附表“中央企业国有资本经营预算支出计划表”，中，资本性支出具体分为新设企业注入国有资本、补充企业国有资本、认购股权、股份以及其他资本性支出等四类。显然，资本性支出数的确定在性质上属国家向企业投资。而根据相关法规，首先，资本性支出所涉及的国有企业增资、合并等事项的决定权依法归国资监管机构行使；[15]其次，国资委对中央企业的投资活动实行分类监督管理，即建立规范董事会的国有独资公司的投资项目实行备案管理，未建立规范董事会的国有独资企业和国有独资公司的主业投资项目实行备案管理、非主业投资项目实行审核管理，国有控股公司以及其他类型企业的投资项目实行信息报送管理；[16]再次，国资委对国有企业或国有控股企业受让上市公司股份超过5%以上的实行备案管理。[17]这些规定清楚地表明，目前国资监管机构对企业资本性支出预算建议数的提出享有其职责范围内的权利。这也意味着，资本性支出预算数的决定权应当呈现分权的态势，即尽管由于资本性支出来源于国有资本预算收入，是国家财政收入的组成部分，应当肯定财政部对资本性支出预算数的确定享有行政决策权，但同时也应当肯定，国资监管机构有权在其出资人的职权范围内确定企业资
本性支出的数额。
综上，不是部门预算制度而是国资监管机构履行职责的活动导致了其对国有资本经营预算草案编制的参与。因此，笔者认为，界定国资监管机构在国有资本经营预算草案编制环节的职责，首要考虑因素应当是出资人的权利，然后才是与部门预算制度的衔接。笔者的具体建议如下。首先，明确规定国有资本经营预算建议数由中央企业提出后上报国资监管机构，国资监管机构在其职责范围内进行平衡后确定并形成预算建议草案。与此同时，为了对国资监管机构提出预算建议草案的行为实施监督，并与公共预算中的“经济建设预算”进行平衡，应吸收部门预算的合理成份，保留“两上两下”的预算编制程序，规定国资监管机构向财政部门上报预算建议草案，财政部门享有否决权及最终决定预算草案的权利。其次，为避免“两上两下”程序中的不足—可能产生的财政部在“两下”过程中否决权的随意使用以及预算单位利用信息优势在“两上”过程中巧立名目挤占预算资金，应当从实体及程序两方面对国有资本经营预算草案编制中财政部和国资监管机构“两上两下”中的权利行使进行适当限制。具体而言，应当从程序上规定，国资监管机构上报财政部的预算建议草案应如实反映企业预算收入和企业对预算支出的实际需求，保证预算建议数的合理和真实，财政部对国资监管机构上报的预算建议草案如有否决或重大修改，应当说明理由。为保证上述程序执行的实际效果，建议在国资监管机构层面设立投资决策委员会，负责对企业上报的预算建议数进行审核，同时在财政部层次设立预算草案编制委员会，负责对国资监管机构上报的预算建议草案进行审核、协调，并出具审核意见。
3、国资监管机构在预算执行环节的职责
预算执行环节包括国有资本收益收缴、预算支出资金的拨付、预算调整以及结算报告草案的编制等。关于国有资本收益收缴中国资监管机构的职责及其与财政部门的关系已在前文有论述。对《试行意见》关于预算执行的其他规定，笔者认为，还需要对预算调整程序中国资监管机构的职责做出具体规定。首先，以出资人的权利为基础，国资监管机构有权决定是否根据企业情况变化提出预算调整请求，对特殊情况下的预算调整，应当规定国资监管机构具有一定的处置权。当然，为避免预算调整的随意性，对特殊情况应当做出明确限定。其次，为实现国有资本经营预算制度设置的目标，应当规定国资监管机构必须将企业预算执行情况纳入对企业经营者的考核指标范围。需要指出的是，作为履行企业国有资产出资人职责的机构，对所出资企业执行预算进行监督是国有资产监管机构的职责，上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] 下一页 |
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