，楔入用编核准程序，力图把静态的编制数与动态的实有人员一一对应。也就是说，它旨在延伸管理触角，把管理贯穿于机构编制的审批、使用过程及结果这一完整流程中去，从而形成由点到面的全方位管理，拓展机构编制管理的空间。

二、实名制管理存在的不足与难点

针对机构编制管理过程中出现的超编、超领导职数、混编、混岗、吃“空饷”、底数不清等问题，各地因地制宜采取了诸如《机构编制管理手册》、《机构编制管理证〈卡〉》等模式。这些管理模式的共同点，就是明确并规范了人员入编、出编、编制变更等具体流程，建立相关部门之间的协调配合机制，层层把关，加强机构编制审批后的日常监管等，总体上看，这些先期探索为机构编制工作转型开辟了新视野，奠定了良好基础。但是，机构编制实名制也不可避免地存在一些不尽如人意之处。

一是难控超编人员。对超编人员进行清理、规范是必要的，但是，不能简单地一刀切予以全部清除，而是要理性对待。实施机构编制实名制的目的在于，将机构、人员与经审批的机构、编制一一对应起来，以节约财政开支，降低行政成本，但从严格意义上说，机构编制实名制实际上对超编人员没有多少约束力，因为超编人员实质上大都进入财政工资统发程序，确定为超编并未更改这种程序。这是实施机构编制实名制过程中亟需解决的新问题。

二是视角单一，容易落入传统思维定式。机构编制实名制的制度安排，主要是通过程序设计和管理流程变化控制机构、编制和实有人员的不合理增长态势。在很大程度上，实施机构编制实名制的目的在于控制机构编制膨胀，减轻国家财政压力，降低行政成本。这一目标定位——精简、控制，与计划经济和高度集权体制下的机构编制管理一脉相承，没有跳出就机构论机构、就编制论编制的传统思维定式。这与我们建设服务型政府、法治政府、责任政府、效能政府的现实需求存在一定差距。而仅仅就是精简、控制，而不拓展和深化机构编制管理的领域，是不能满足经济社会发展需要的。

三是不能与科学配置执政资源相一致。机构编制实名制是对已审批的机构、编制和实有人员进行严格控制和规范管理，并不涉及审批行为本身。但是，随着经济、社会的快速发展步伐，现实已不再满足于严格控制和规范管理，而是呼唤机构编制管理能科学配置执政资源。这就牵涉到如何明晰政府各部门的职能，怎样界定部门相互之间的责任、权力和利益，如何科学、合理地确定不同地区和部门的编制总量、结构，如何随经济社会发展状况实行动态调控等等。机构编制实名制的重点是在严格控制和规范管理上，而不是积极改造机构编制审批的源头。机构编制实名制是一项基础工程，但如果仅仅满足于基础的构建而忽略质的提升，终究无法与市场经济条件下的管理环境相协调。

三、对策及建议

实施机构编制实名制，是为了努力适应市场经济条件下机构编制管理面临的新情况和新形势。它通过构建一个新的协作机制，为整个体制转换奠定了基础。实名制的根本目的在于管住现有的机构、编制和人员按既定规则运行，还没有将着眼点放在执政资源的科学配置上。因此，要完善这一管理模式，使之与市场经济条件下的管理环境相一致我们还得慎重思考，要跳出就机构论机构就编制论编制的思维定式，要建立系统、协调、制约等机制，以确保这一管理模式的正常运行。

一是要建立一套系统、权威、完善的规则体系。传统的机构管理模式，缺乏一套成熟完善的制度。因此，机构编制管理多数情况下是以经验管理为主向的。要实现机构编制的科学化管理，就是要建立一套系统、权威、完善的规则体系，确保编制管理有法可依，有制可循。首先，把“编制就是法律”现实化，使机构编制管理走出人治的困境，走上依法管理、依制运行的轨道。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的出台，解决了实现这一目标的根本性问题；其次，要向标准管理转变，根据部门职责、法定权限、工作方式等规定，抽象、提炼出核定机构、编制的客观要素，使机构、编制配备有确定的、量化的标准可供参考。第三，要尽快建立一套科学系统的绩效评估标准，考核“三定”内容是否落到实处，机构内部、机构彼此之间是否协调，人力资源是否发挥了最大效用等。总而言之，就是要以科学化的手段推动机构编制管理从无形向有形转变，从主观判定向客观判断转变。

二是要完善职能部门协调机制。要发挥机构编制实名制的纽带作用，必须要合理地处理机构编制管理“决策、执行、监督”环节所涉及的职能部门之间关系，做到分而不散，合而不乱。职能部门之间要达成共识，要将机构编制管理作为一个系统对待，不能将“决策、执行、监督”等环节剥离开来。从超编、混编、混岗、吃“空饷”、底数不清等现象产生的原因来看，主要是“执行和监督”环节弱化出问题，因此完善职能部门的协调机制是确保机构编制实名制管理的首要前提，也是机构编制实名制能否有促进机构编制管理工作的根本保证。现实的机构编制决策环节，实质上已置于一个综合议事协调机构——编委会，因此作机构编制决策机构不能将“决策”这一起点视为终点，合理调控组织、人事、财政、纪检等部门关系，减少权力冲突，充分发挥各部门职能作用，使各职能部门既相应独立，又互相兼顾，彼此合作。

三是要构建超编、混编、超领导职数配备、吃空饷、底数不清等违规现象的制约机制。实施机构编制实名制的目的在于将机构、人员与经审批的机构、编制一一对应起来，以节约财政开支、降低行政成本。但我们必须清醒地认识到，现阶段所实施的《机构编制手册》以及《机构编制管理证〈卡〉》等管理模式，还只是登记和澄清底子阶段，对上述超编等违规现象还没有实质性的约束力。换言之，这一模式目前还达不到节约财政开支、降低行政成本的终极目标。因此构建一套强实可行的制约机制，以确保机构编制实名制管理的科学性和实效性，是相当必要的。

要构建切实可行的制约机制，我们既要遵从机构编制管理环节，同时又要跳出环节之外。从环节入手，首先要注意财政预算与机构编制总量机构

上一页  [1] [2] [3] 下一页